Европейский союз — федерация или конфедерация?

Европейские сообщества характеризовались как сложные по своей природе международные организации ранее не существовавшего вида. Это были организации международного федерализма с элемен­тами внутреннего федерализма без потери их международной сущ­ности.

В отечественной и зарубежной специальной литературе имеется много различных суждений по этому поводу. В частности, рассматри­вали европейские сообщества и в качестве «государственно-подобного образования», и в виде «несформировавшегося федеративного госу­дарства» или федеративного образования.

На вопрос о том, являлся ли прежний Европейский союз, создан­ный на основе Маастрихтского договора, международной организа­цией, у специалистов единого ответа нет. Его было сложно классифи­цировать, т.е. отнести к какой-либо известной категории, поскольку это объединение было неоднородным, включало две международные организации (сообщества) и две различные сферы сотрудничества. Таким образом, Союз включал различные черты и различные право­вые системы. Так, в сообществах действовало коммунитарное право, которое ближе по своей сути к внутригосударственному, в то время как Общая внешняя политика и Сотрудничество в уголовно-правовой сфере базировались в основном на международном праве.

Прежние учредительные договоры не содержали положений о юри­дической квалификации Союза 1992 г. — этого нового после сообществ объединения, оставив доктрине труд по выработке определения его сущности и природы.

Попытаемся в этих целях воспользоваться известными понятиями.

С самого начала европейского строительства при определении природы сообществ и затем Союза федералистам — сторонникам фе­дерации — традиционно противостояли антифедералисты — те, кто выступает за максимально широкое сохранение суверенитета госу­дарств. В рамках этого противостояния сталкиваются две концепции — федеративного государства и конфедерации.

Вспомним некоторые важные черты федерации и конфедерации:

- конфедерация остается ближе к международной организации.

- правовая база исследуемых понятий различна. Конфедерация базируется на международном договоре, тогда как федеративное го­сударство основано на конституции;

- из конфедерации государство-участник может свободно выйти, тогда как федеративное государство на практике не признает отделения своих субъектов;

- структура органов конфедерации невелика и часто заключается в периодических совещаниях представителей правительств государств- членов. Федеральные органы власти носят постоянный характер, некоторые из них основываются на всеобщих выборах и принципе разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной;

- решения в конфедерации принимаются на основе единогласия; в федерации - большинством голосов;

- из межгосударственного характера конфедерации вытекает и меж­государственный характер урегулирования споров; в федерации этим занимается верховный федеральный суд.

Как показывает история, конфедерация - временное образование; федерация - более постоянное явление.

Наконец, бюджет конфедерации состоит из добровольных взносов государств и чаще всего остается весьма скромным по объему. Бюджет федерации пополняется из собственных источников и по объему зна­чителен.

С точки зрения этих критериев ни одно из двух понятий не раскры­вает природу Европейского союза.

Не проясняют полностью эти понятия и природу нынешнего «пост­лиссабонского» Евросоюза.

Он больше чем конфедерация, потому что обладает постоянной ин­ституциональной структурой. Право Союза обладает верховенством по отношению к внутреннему праву членов. Нормы права ЕС чаще всего принимаются по предложению Комиссии квалифицирован­ным большинством в Совете и совместным решением с Европейским парламентом. Существует институт гражданства Европейского союза. Граждане ЕС имеют право свободного передвижения в границах Союза, а также обладают определенными политическими правами (право из­

бирать и быть избранными на муниципальных и общеевропейских выборах в любом государстве ЕС).

В то же время ЕС еще и не федерация, поскольку Союз состоит из суверенных государств. Гражданство Союза является дополнитель­ным к национальному гражданству, поэтому его приобретение или утрата зависят от национального законодательства членов. Строго говоря, пока Союз не имеет своей территории и границы. Террито­риальная сфера применения права ЕС ограничена государственными территориями и внешними границами стран, входящих в состав ЕС. Сотрудничество в области внешней политики и обороны носит меж­государственный характер. Пока нет ни полноценных общесоюзных вооруженных сил, ни совместной системы охраны границ, ни единой полиции Европейского союза^[36], и в случае необходимости ЕС для реше­ния связанных с этим задач опирается на ресурсы государств-членов.

К тому же, так же как и проект Евроконституции, Лиссабонский до­говор однозначно признал право выхода из Союза государств-членов.

Здесь уместно отметить, что отсутствие в договорах о двух сооб­ществах (ЕЭС и Евратом) положений о денонсации и о возможности выхода из них не противоречило праву международных договоров, если в намерения сторон не входило включение положений об этом в текст договоров.

Таким образом, ни одно из двух понятий (федерация, конфедерация) полно не отражает природы и сущности ни прежнего, существовав­шего с 1993 г., Европейского союза, ни нового, «постлиссабонско­го», Евросоюза, который является больше чем конфедерацией, не став при этом федеративным государством.

Признаем, что невозможно однозначно классифицировать Ев­ропейский союз в рамках двух известных понятий — федерации или конфедерации. В этой связи зарубежные и отечественные юристы

определили природу сообществ и ЕС как sui generis,т.е. явление осо­бого рода.

В порядке курьеза отметим, что в связи с трудностями классифи­кации прежний Европейский союз именовали, видимо по аналогии с НЛО, «неопознанным политическим объектом», а также «федера­цией государств и народов» (автор терминов бывший председатель КЕС Жак Делор).

В зарубежной правовой литературе встречается определение Союза как федерации суверенных государств^[37]. Несмотря на кажущуюся пара­доксальность термина, считаем, что он выражает современную сущ­ность ЕС.

Очевидно, что Европейский союз - наднациональное и интеграци­онное объединение - имел и имеет много юридических и политических черт федерации, субъекты которой сохраняют суверенитет. Может быть, в случае с ЕС уместно, отказавшись от концепции неделимости суверенитета, предположить, что в нашем случае мы имеем дело с раз­делением суверенитета между центральным (институты ЕС) уровнем и государствами-членами.

В ст. 1 Лиссабонского договора (ДЕС) говорится, что высокие до­говаривающиеся стороны учреждают между собой Европейский союз, которому государства-члены предоставляют компетенцию для дости­жения своих общих целей.

Начальная редакция более раннего Конституционного догово­ра, которая была представлена Конвенту его президиумом, гласила: «Появившаяся в результате стремления народов Европы строить свое общее будущее, настоящая Конституция учреждает Союз...» Данная редакция была подвергнута критике со стороны большинства членов Конвента, которые подчеркивали, что, исходя из принципов междуна­родного права, суверенитет и право передачи суверенных полномочий могут быть присущи только государствам как субъектам международ­ного права. Поэтому в окончательной редакции приведенной выше ст. I-1 проекта Конституции центральную роль играют государства-члены, учреждая Союз и передавая ему свои полномочия для достижения общих целей.

В ст. 1 ДЕС сохранено следующее положение прежнего Договора о Европейском союзе: «Настоящий Договор знаменует собой новый

этап в процессе создания все более сплачивающегося союза народов Европы...»

Таким образом, уже в первых положениях Лиссабонского договора скрыты двойственная природа и двойственный источник легитим­ности Союза. В то же время можно сделать главный вывод, что новый Европейский союз является прежде всего союзом государств, поскольку членами Союза могут быть только государства. Однако вышеприведен­ные положения позволяют говорить, что он одновременно является и союзом народов, хотя юридически это никак не подкрепляется.

Существует и позиция, согласно которой новый Союз будет и сою­зом граждан. Выражается это, в частности, в институте европейского гражданства и в особенностях прямых выборов в Европарламент.

Можно также согласиться с авторами, которые при характеристике Лиссабонского договора утверждают, что для этого акта характер­на двойственность. При этом в качестве доказательства ссылаются на положения об институциональной структуре. Например, если Совет представляет в Союзе государства, то Европейский парла­мент — граждан.

В то же время анализ ст. 1 Лиссабонского договора (ДЕС) показы­вает, что так называемые федералисты потерпели поражение. С учетом того, что далеко не все круги европейской общественности придер­живаются «федералистской» концепции развития европейской ин­теграции, можно сделать вывод, что верх одержала более умеренная точка зрения, откладывающая до более далеких времен (если вообще это случится) решение такого политически деликатного и щекотливо­го вопроса, как преобразование Европейского союза в европейскую федерацию. Как представляется, подобное положение сохранится долгие годы, если не десятилетия, на которые рассчитано действие Лиссабонского договора^[38].

Любопытно, что в начальной версии ст. I—1 проекта Конституцион­ного договора указывалось, что «Союз. осуществляет в федеративной форме определенные общие полномочия». Одно упоминание термина «федеративный» вызвало резкое негодование в Англии. Британские представители, и прежде всего тогдашний премьер-министр Великоб­ритании Тони Блэр, выступили за исключение слова «федеративный» из текста проекта Договора. В ходе работы Конвента британцев под­держали представители ряда стран — кандидатов на вступление в ЕС и скандинавских государств. Вызвавший горячие споры термин был

заменен словосочетанием — «в коммунитарной форме» (sur le mode communautaire — фр.; community way — англ.)^[39]. Данный эпизод свидетель­ствует, что Конвент не пожелал, чтобы учреждаемый Союз был связан какими-либо «федеральными» («федеративными») обязательствами.

В Лиссабонском договоре нет подобной терминологии, однако гомогенная структура Союза, связанная с упразднением трех опор, говорит о том, что в системе принятия решений должен доминировать коммунитарный метод.

В то же время в ст. 1 ДЕС сохранилась формула «все более сплачи­вающегося Союза» (Union sans cesse plus etroite — фр.; ever closer Union — англ.), близкая сердцу сторонников федералистских теорий, интер­претирующих ее как слияние, в конце концов, европейских народов в единое государство.

Следует отметить, что в свое время президиум Конвента по под­готовке Евроконституции, вовсе не уверенный, что именно это будет происходить с Союзом в ближайшие десятилетия, исключил из основ­ного текста Конституции вышеуказанное выражение по требованию Великобритании, Ирландии, Дании и ряда других государств. Правда, данная идея в несколько измененном, смягченном варианте остава­лась в преамбуле Конституции, и она также присутствует в преамбуле Хартии ЕС об основных правах.

Повторим, что в Лиссабонском договоре указанная формула со­хранилась в ст. 1 ДЕС.

Резюмируем.

В течение четырех десятилетий европейское строительство заклю­чалось в развитии трех европейских сообществ. Несмотря на то что каждое из них обладало собственной правосубъектностью (в иност­ранной литературе — «юридической личностью») и особенностями функционирования, они составляли единое целое благодаря объеди­нению их институтов^[40], единому членству и идентичным (схожим) институциональным и бюджетным положениям.

Маастрихтский договор 1992 г. нарушил былую четкость и ясность европейской конструкции созданием Европейского союза, сложного по составу, причудливого, гибридного объединения, который стал включать три опоры. С одной стороны, европейские сообщества (пер­вая опора), однозначно развивавшиеся в рамках наднациональной концепции европейской интеграции. С другой — общая внешняя по­литика и политика безопасности — ОВПБ (вторая опора) и сотрудни­чество в сфере юстиции и внутренних дел (третья опора). Указанные сферы сотрудничества, за исключением коммунитаризированных областей, носили межгосударственный, межправительственный ха­рактер.

Четкую юридическую квалификацию Евросоюза произвести было трудно еще и потому, что он являлся одновременно союзом государств и международных организаций. Маастрихтский договор создал Союз неоднородный и двойственный, в котором сосуществовали на основе одного и того же текста европейские сообщества и межправительствен­ное сотрудничество в двух сферах. Это сотрудничество осуществлялось с помощью единых институтов сообществ и Союза. В то же время ОВПБ осуществлялось в рамках конфедеративных методов.

Итак, учитывая гибридную природу прежнего Евросоюза, так же как и природу нового постлиссабонского Союза, его можно определить как федерацию суверенных государств. В то же время из-за отсутствия в теории права промежуточных, переходных понятий между понятиями «государство» и «международная организация» закономерно предполо­жить, что появление сообществ особого характера, затем Союза 1992 г. и нынешнего нового однородного Евросоюза означает очевидное дальнейшее развитие права международных организаций.

2.2.