Глава 7. Особенности институциональной структуры Европейского союза и ее реформа по Лиссабонскому договору

Одна из важнейших целей Лиссабонского договора заключается в усилении легитимности институтов ЕС благодаря более демокра­тичным методам выборов или назначения их состава. Одновременно в задачу составителей договора входило сделать более эффективным функционирование всех органов и институтов.

В качестве конкретных носителей надгосударственных и меж­государственных полномочий в рамках прежних европейских со­обществ и Евросоюза выступали единые руководящие институты и органы.

В основном институциональная структура ЕС и механизм ее фун­кционирования сформировались в 50-х гг. XX в., когда европейские сообщества насчитывали лишь шесть государств-членов - Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды и Франция^[96]. С тех пор сообщества расширялись шесть раз (к ним в разное время присоедини­лись Австрия, Великобритания, Дания, Греция, Ирландия, Испания, Португалия, Финляндия, Швеция плюс 10 новых членов, вступивших 1 мая 2004 г., с 1 января 2007 г. - Болгария и Румыния). От Сообщества шести относительно однородных стран интеграционная организация выросла до 27 государств, весьма различных политически и экономи­чески. Очевидно, что на этом увеличение числа членов Европейского союза не остановится. На очереди вступление других стран, прежде всего Хорватии и Исландии.

Можно сказать, что с периода создания европейских сообществ институциональная структура до последних самых крупных расши­рений Союза в 2004 и 2007 гг. в большой степени оставалась прежней и ранее (до мая 2004 г.), несмотря на вступление в разное время девяти новых членов, каких-либо существенных изменений и глубоких ре­форм не претерпевала.

При создании институционального механизма сообществ архи­текторы интеграции стремились обеспечить баланс полномочий, принадлежащих сообществам, с одной стороны, и государствам-чле­нам — с другой. Иначе говоря, основной задачей было достижение такого баланса, который исключил бы чрезмерное усиление власти институтов сообществ в ущерб национальным интересам государств- членов и в то же время наделил бы институты ЕС такими полномо­чиями, которые позволили бы им вопреки сопротивлению отдельных государств обеспечивать достижение задач и целей интеграции.

В ранний период интеграции, при создании Европейского объ­единения угля и стали, возобладала тенденция построения наднаци­ональной организации. Позднее, при образовании ЕЭС и Евратома, «перекос» в сторону наднационального в построении институтов со­обществ был скорректирован и новая система институтов была пос­троена на основе большей сбалансированности наднационального и межнационального начал.

Носителями наднационального начала традиционно выступают Европейская комиссия (ЕК), Европейский парламент и Суд ЕС, меж­национального — Европейский совет и Совет Европейского союза (Совет).

Напомним, что Европейский союз в период до вступления в силу Лиссабонского договора был сложным по своей структуре формирова­нием, охватывающим две организации — европейские сообщества и две сферы деятельности — Общую внешнюю политику и политику безопас­ности (ОВПБ) и Сотрудничество полиций и судебных органов (СПСО)^[97].

В то же время Союз в целом и до ЛД был относительно единой организацией. Организационное единство Союза обеспечивалось как единым составом государств-членов, так и единой системой руково­дящих институтов и органов.

Термин «институт» в европейском праве относится к учреждениям Союза, наделенным полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие «орган». Такое разделение было заложено в Договоре о ЕОУС 1951 г., который был инициирован Францией и первоначально составлен на французском языке (Франция стала депозитарием Договора), а значит, с использо­ванием французской терминологии и правовых традиций этой страны.

С таким пониманием значения «органов» и «институтов» и был сделан перевод Договора о ЕОУС на русский язык. Позднее в переводах Рим­ских договоров появились иные русские аналоги, например «орган» и «учреждение» либо просто «органы». В разных изданиях используются различные термины по отношению к руководящим органам, составляю­щим организационную или институциональную структуру ЕС. В данной работе используется первый вариант перевода - «органы» и «институты».

В период до Лиссабонского договора важнейший орган в Союзе - Европейский совет. В то же время в действовавшем до ЛД Европейском союзе насчитывалось пять институтов:

1. Европейский парламент:

2. Совет Европейского союза (Совет).

3. Европейская комиссия (Комиссия).

4. Суд Европейских сообществ.

5. Счетная палата.

Согласно новой (лиссабонской) редакции Договора о Европейском союзе институтами ЕС являются:

1. Европейский парламент.

2. Европейский совет.

3. Совет.

4. Европейская комиссия (Комиссия).

5. Суд Европейского союза.

6. Европейский центральный банк.

7. Счетная палата.

Обращает на себя внимание, что, согласно Лиссабонскому догово­ру, в системе институтов появляются два новых звена. Это Европейс­кий совет и Европейский центральный банк (ЕЦБ). Последний играет главную роль в финансовой и валютной политике Союза.

Проблемы развития институциональной структуры, в частности, связанные с недавним расширением состава Европейского союза, без сомнения, относятся к самой чувствительной сфере европейско­го интеграционного процесса. Именно здесь при выработке новых принципов построения органов и институтов Союза, наделении их конкретными полномочиями и функциями регулярно сталкивались важнейшие интересы государств-членов.

В качестве конкретных носителей надгосударственных и межгосу­дарственных полномочий в рамках европейских сообществ и Союза выступали единые руководящие и вспомогательные институты и органы.

Европейское институциональное разнообразие выражается в том числе в довольно сложном, если не сказать запутанном, механизме

принятия решений, хрупкой системе своеобразных сдержек и противо­весов. Все организуется в рамках сложной процедуры, которая должна учитывать как интересы всего Союза, так и каждого государства-члена, а также групп государств.

В феврале 1992 г. Комиссия европейских сообществ (КЕС), воз­главляемая Жаком Делором, начала обсуждение вопроса о реформе институтов будущего Европейского союза.

От правильного решения этих проблем, в частности, во многом зависел успех Конвента, разрабатывавшего текст Конституционного договора 2004 г.^[98]

Руководители Европейского союза и государств-членов давно нача­ли осознавать, что органы и институты после расширения Евросоюза не смогут функционировать надлежащим образом. Реформы, которые в этой связи предусматривал Ниццкий договор 2001 г., были сочтены недостаточными. В этой связи Конвент включил в текст Конституции более длительное и стабильное председательствование в Европейском совете и, таким образом, Союзе в целом. Кроме того, была усилена каждая из сторон «институционального треугольника» — Европейский парламент, Совет министров и Комиссия.

В ходе работы Конвента были выдвинуты предложения, идущие в направлении усиления роли Европейского парламента и сокращения численности Комиссии. Также было предложено ввести должность председателя Совета министров на более длительный срок.

Интересно отметить, что, предвидя разногласия государств по инс­титуциональным вопросам, которые могли сорвать всю работу Конвен­та, его председатель В. Жискар д’Эстен в отличие от разработки многих

других положений Конституции организовал подготовку предложений по институциональной структуре в рамках рабочих групп ограничен­ногосостава. Данные предложения практически разрабатывались в секретном порядке и начали рассматриваться Конвентом с 20 января 2003 г., т.е.

Разногласия, существовавшие между представителями правительств по различным вопросам реформ институтов Союза, все же едва не при­вели к провалу всей работы Конвента. В этом случае идеи реформиро­вания институтов не получили бы договорного оформления.

Не вдаваясь в детали имевшихся разногласий, отметим лишь, что президиум Конвента нашел компромисс, во многом заключающийся в сохранении на период до 2009 г. выработанных, в том числе в Ницце, положений по институциональным проблемам. «Замораживание» ситуации должно было позволить 10 новым членам приспособить­ся к процедурам, действовавшим в институтах Союза. В частности, именно этим объясняется то, что после поддержанного многими пред­ложения о необходимости сокращения состава Комиссии до 15 чело­век на деле в новый состав Комиссии в 2004 г. вошли представители от каждого государства-члена.

Находясь перед перспективой практически удвоения числа членов Европейского союза, Межправительственная конференция одобрила 11 декабря 2000 г. в Ницце меры по пересмотру прежних учредительных договоров, в том числе по совершенствованию институциональной структуры.

Институты дополняют два органа консультативного характера - Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Выше уже отмечалось, что главную роль в финансовой и валютной политике играет Европейский центральный банк.

Для принятия решений в рамках европейских сообществ учреди­тельными договорами было предусмотрено много процедур. Несколько упрощая дело, их можно свести к двум главным схемам.

В случае применения процедуры «совместное решение», которая использовалась в области внутреннего рынка, транспорта, полити­ки в сфере защиты окружающей среды, в принятии исследователь­ских программ, процесс принятия решений имел следующую форму. Европейская комиссия после консультации с заинтересованными кругами формулировала предложение. В случае необходимости она запрашивала мнение Комитета регионов и (или) Экономического и социального комитета. Решение считалось принятым в случае согла­сия одновременно Европейского парламента и Совета, выраженного квалифицированным большинством голосов.

При применении процедуры «консультация» Комиссия вносила предложение и в порядке консультации запрашивала мнение Евро­парламента, Экономического и социального комитета и Комитета регионов. В случае положительного мнения Совет принимал решение квалифицированным большинством голосов (например, по вопросам сельского хозяйства) либо единогласием (по налоговым вопросам).