Полномочия Комиссии в сфере внешних связей. Комиссия и осуществление ОВПБ. Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности

В сфере внешних сношений Комиссия обладает значительными полномочиями. Она представляла прежние сообщества в их отношениях с третьими странами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми сообщества поддерживали дипломатические отношения, аккредитовалось постоянное представительство (деле­гация) Европейской комиссии, статус которого был близок к стату­су национальных посольств.

Комиссия направляет рекомендации Совету по вопросам начала переговоров с третьими государствами и международными организа­циями, получает на основе своих рекомендаций директивные указа­ния (полномочия или мандат) и сама проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета.

ЕК управляет кредитами, предназначенными для помощи развитию (развивающимся странам), руководит общей торговой политикой, ведет переговоры о заключении торговых отношений на основании директивных указаний Совета.

До вступления в силу Лиссабонского договора в реализации вне­шней политики Европейского союза участвовали три субъекта: Ко­миссия, председательствующее государство и Высокий представитель по ОВПБ. Высокий представитель, которого в зарубежной литературе в шутку иногда называли «господин ОВПБ», проводил общую внеш­нюю политику и политику безопасности от имени Совета. Как выше отмечалось, этот пост был введен Амстердамским договором. С 1999 по 2009 г. данную должность занимал Хавьер Солана, бывший гене­ральный секретарь НАТО. После него 19 ноября 2009 г. на саммите ЕС Высоким представителем по иностранным делам и политике бе­зопасности Союза была назначена бывший еврокомиссар по вопросам торговли баронесса Кэтрин Эштон (Великобритания)^[120].

До вступления в силу Лиссабонского договора председательс­твовавшее в течение шести месяцев государство представляло Союз и выражало его позиции на международных конференциях и в меж­дународных организациях.

Председательствующее в Совете государство играет централь­ную роль в «тройке». До Амстердамского договора «тройка» состояла из председательств - действующего, бывшего и будущего. С Амстердам­ским договором состав «тройки» изменился и расширился. Она стала состоять из председательств - действующего, будущего, Высокого представителя по ОВПБ и председателя Комиссии. Таким образом, можно сказать, что состав ее усложнился и «тройка» превратилась в «четверку».

Указанные моменты, а также то, что председательствование го­сударств в Совете меняется каждые шесть месяцев, препятствуют концентрации усилий и действий Союза на внешнеполитическом фронте. Считается, что эти факторы, в принципе, мешают Евросоюзу трансформировать свою экономическую мощь в мощь политическую. Очевидно, что они также наносят ущерб преемственности внешней политики ЕС.

Есть еще один фактор, важный для отношений Союза с внешним миром. Иностранные государства плохо понимают, с кем и с каким

институтом надо иметь дело в ЕС. Данная проблема, в частности, отражена в названии монографии известного зарубежного специа­листа-международника — «Есть ли у Европы адрес?»^[121]. В специаль­ной литературе традиционна также ссылка на Генри Киссинджера, который, иронизируя по поводу отсутствия европейского полити­ческого единства, однажды спросил, какой у единой Европы номер телефона.

В ЕС хорошо осознают имеющиеся проблемы. Важным новым моментом в развитии институциональной структуры Союза могло бы быть создание в рамках Комиссии поста министра иностран­ных дел. Это предложение, принятое Конвентом «Будущее Европы», было зафиксировано в проекте Конституции 2004 г. В ЛД в основном по требованию Великобритании от наименования поста министра иностранных дел отказались. В то же время его зафиксированными в Евроконституции весьма широкими полномочиями Лиссабонский договор наделил Высокого представителя^[122] по иностранным делам и политике безопасности.

Согласно Лиссабонскому договору Высокий (или Верховный) пред­ставитель концентрирует в своих руках основные нити подготовки и реализации всех мероприятий Союза на международной арене как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики Союза, включая внешнеэкономические связи.

До вступления Лиссабонского договора в силу внешняя политика Союза осуществлялась Высоким представителем по ОВПБ, ответ­ственным перед Советом министров, комиссаром по внешним сно­шениям и главой государства (а также министром иностранных дел), председательствующего в Союзе в течение шести месяцев. Высокий представитель проводил общую внешнюю политику и политику безо­

пасности, представлявшую собой в «эмбриональном» виде общеевро­пейскую внешнюю политику. Комиссар по внешним сношениям был занят в основном управлением суммами, выделенными на помощь развитию (т.е. развивающимся странам). Председательствующее госу­дарство руководило Советом с участием министров иностранных дел и осуществляло контакты с лидерами третьих стран. Как отмечалось выше, какой-либо координации между перечисленными институтами не существовало. Иностранные партнеры Союза в этой связи стал­кивались с большими проблемами, плохо разбираясь в сложностях вышеописанной системы внешнеполитических и дипломатических институтов.

Это послужило толчком для возникновения идеи объединения вне­шнеполитических функций в одних руках - по Конституции министра иностранных дел Союза, по Лиссабонскому договору - Высокого (Верховного) представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности - ИДПБ.

Назначение Высокого представителя, обладающего широкими пол­номочиями, - одна из главных новаций ЛД. Он объединяет функции бывшего Высокого представителя по ОВПБ, комиссара ЕК по вне­шним сношениям и министра иностранных дел председательствующе­го государства в «формации» Совета по иностранным делам. Иными словами, по ЛД Высокий представитель занимает «три кресла» - ви­це-председателя ЕК, председателя формации Совета по иностранным делам^[123] и уполномоченного Совета по ОВПБ. Считается, что это должно способствовать более сплоченной общей внешней политике Союза и что наряду с введением по ЛД поста постоянного председателя Ев­ропейского совета наконец у объединенной Европы появятся, образно говоря, «единый адрес и телефон».

Согласно ЛД Высокий представитель назначается Европейским со­ветом на основе квалифицированного большинства голосов с согласия председателя Комиссии (ст. 18 ДЕС). Он ответствен перед Европей­ским советом, который наделен правом сместить его с соблюдением той же процедуры, что требуется для назначения. Одновременно Высо­кий представитель - полноправный член Комиссии в ранге вице-пред­седателя (заместителя председателя Комиссии). В составе Комиссии он проходит процедуру утверждения Европарламентом и вместе со всеми членами Комиссии уходит в отставку в случае выражения Парламентом вотума недоверия.

Согласно ст. 6 упоминавшегося выше Протокола о переходных положениях полномочия генерального секретаря Совета — прежнего (до ЛД) Высокого представителя по вопросам общей внешней по­литике и политике безопасности, а также заместителя генерального секретаря Совета завершились с вступлением в силу Лиссабонского договора. Все эти посты заменены одним постом — Высокого пред­ставителя Союза по ИДПБ.

Таким образом, Высокий представитель, с одной стороны, — член Комиссии и один из заместителей ее председателя. Члены Комиссии после вступления в силу Лиссабонского договора остаются на своих постах до истечения срока своих полномочий. В то же время со дня на­значения Высокого представителя полномочия комиссара, имеющего одинаковое с Высоким представителем гражданство (или подданство), прекращаются. Именно Высокий представитель и будет членом Ко­миссии от «своего» государства^[124].

С другой стороны, согласно ЛД, Высокий представитель стал пред­седателем «формации» Совета, ответственной за выработку внешней политики ЕС — Совета по иностранным делам. Таким образом, данное должностное лицо принадлежит к руководству сразу двух политических институтов — Комиссии и Совета.

Согласно ст. 27 ДЕС Высокий представитель своими предложе­ниями вносит вклад в разработку ОВПБ и обеспечивает реализацию решений Европейского совета и Совета. Он наделяется правом наряду с каждым из государств-членов от своего лица (единолично) вносить на рассмотрение Совета любой вопрос, относящийся к ОВПБ, а также представлять Совету инициативы и предложения (ст.

В случаях, требующих быстрого решения, он по собственной ини­циативе либо по запросу государства-члена созывает внеочередное за­седание Совета по иностранным делам в течение 48 часов или, в случае абсолютной необходимости, — в более короткий срок.

При осуществлении своих полномочий Высокий представитель имеет в своем распоряжении «европейскую службу внешнеполити­ческой деятельности».

Еще в ходе работы Конвента по выработке проекта Евроконсти­туции была принята Декларация о создании европейской службы

внешнеполитической деятельности, положения которой почти до­словно воспроизводит п. 3 ст. 27 ДЕС.

Данная служба действует в сотрудничестве с дипломатическими службами государств-членов и состоит из чиновников Комиссии, генерального секретариата Совета министров и персонала, откоман­дированного национальными дипломатическими службами. Органи­зация и функционирование Европейской службы устанавливаются решением Совета, которое принимается по предложению Высоко­го представителя после консультации с Европейским парламентом и одобрения Комиссии.

Согласно одной из деклараций, принятых по итогам Межпра­вительственной конференции государств ЕС 2007 г., Высокому пред­ставителю по ОВПБ, Комиссии и государствам-членам предписы­валось начать подготовку к созданию Европейской службы внешне­политической деятельности в период после подписания Лиссабон­ского договора. Можно предположить, что такая работа активно ведется.

В завершение главы о Европейской комиссии можно сделать сле­дующие выводы.

Наиболее населенные страны ЕС, которые были представлены в данном институте двумя своими комиссарами, еще в Ницце (при подготовке Ниццкого договора) согласились на формирование Ко­миссии, исходя из принципа «от каждой страны - по одному ко­миссару». Казалось бы, государства-члены согласились на более демократичный способ формирования данного института. Однако если исходить из существующих ныне 27 государств - членов Союза, то получается, что шесть комиссаров происходят из наиболее крупных государств, составляющих 70% населения Союза, 10 членов Комиссии представляют страны, насчитывающие 23% населения, и 11 комис­саров - выходцы из государств, составляющих менее 7% граждан Союза.

Приведенные данные позволяют предположить, что крупные го­сударства - члены ЕС имеют основания быть недовольными умень­шением их влияния в Комиссии. Возникает вопрос о справедливости представительства в Комиссии населения крупных стран, стало быть, о легитимности данного института. Неизвестно, какова будет реакция общественного мнения таких крупных стран, как Германия, Франция

и Великобритания, в отношении спорных решений, которые будут приниматься Комиссией подобного состава.

Наконец, при представительстве «один комиссар — от каждого госу­дарства» пока остается нерешенной задача повышения эффективности и управляемости Комиссией, которая была поставлена еще накануне принятия Ниццкого договора.

При сокращении в будущем состава данного института до двух третей от числа членов, как это еще недавно предполагалось, также существовала бы проблема легитимности Комиссии и справедливого представительства государств в этом институте.