Порядок формирования и состав Комиссии

Формирование Европейской комиссии, согласно п. 7 ст. 17 ДЕС, происходит следующим образом.

С учетом расстановки политических сил в Европейском парламенте, сложившейся после выборов, Европейский совет, постановляя квали­фицированным большинством, предлагает Европейскому парламенту кандидата на должность председателя Комиссии.

Совет по согласованию с избранным председателем Комиссии утверждает список других лиц, которых он предлагает назначить члена­ми ЕК. Отбор этих лиц производится исходя из предложений, сделан­

ных государствами-членами. Далее председатель Комиссии, Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности и остальные члены Комиссии представляются в качестве коллегии на голосование в Европейский парламент для получения одобрения. На основании такого одобрения Комиссия назначается Европейским советом, постановляющим квалифицированным большинством.

Таким образом, Лиссабонский договор сохраняет принцип по­лучения Комиссией своего рода двух «вотумов доверия» со сторо­ны Европарламента: сначала председателю, затем всей Комиссии в целом. Отказ в «вотуме доверия» со стороны ЕП может последо­вать в случае несогласия с кандидатурой хотя бы одного из будущих комиссаров.

Проектом Европейской конституции впервые было введено требо­вание учитывать результаты выборов в Европейский парламент. Это положение перешло в Лиссабонский договор и, в принципе, должно приводить к избранию председателем Комиссии политика, принадле­жащего к партии парламентского большинства^[113].

Комиссия коллегиально ответственна перед Европарламентом.

До «большого» расширения Союза 1 мая 2004 г. в Комиссию вхо­дили 20 членов. Их также именуют комиссарами (или еврокомис­сарами). Пять государств - Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция - имели по два места, а остальные 10 - по одному. Надо отметить, что это давняя традиция: с самого начала существо­вания Комиссии в нее входили по два представителя от государств с наибольшей численностью населения и по одному представителю от остальных стран. Еще в Парижском договоре об учреждении ЕОУС 1951 г. было записано, что в состав Высшего руководящего органа (предшественник Комиссии) должен входить «по крайней мере один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих гражданство одного и того же государства». Этот принцип, просуществовав 50 лет, был заменен с появлением Ницц­кого договора 2001 г. на другой принцип - «от одного государства - один комиссар», что было обусловлено предстоявшим расширением Европейского союза.

При составе ЕС в 27 государств-членов ЕК насчитывает 27 комисса­ров. В установленное число членов Комиссии входит и ее председатель. Комиссия и ее члены назначаются сроком на пять лет.

Недавно это правило было нарушено^[114]. Так, когда последний состав Комиссии из 20 членов был назначен в 2000 г., предполагалось, что срок ее работы должен завершиться в 2005 г. Однако в связи с вступ­лением в 2004 г. в Европейский союз 10 новых государств встал вопрос об изменении состава Комиссии с целью обеспечения представитель­ства в ней новых государств.

Руководство Европейского союза понимало, что после его расши­рения за счет вступления новых членов (в 2004 и 2007 гг. появились 12 государств-«новичков») при существовавшей системе формиро­вания Комиссия должна увеличиться до 32 членов, что ухудшит ее управляемость и эффективность. В этой связи еще при подготовке Ниццкого договора в него включили положение об ограничении на­чиная с 2005 г.

При такой численности ЕК, согласно Ниццкому договору, Совет на основе единогласия должен принять решение о числе комиссаров, которое будет меньше чем 27. В этом случае комиссары по договору должны назначаться на основе системы равноправной ротации.

Данное положение о сокращении состава Комиссии из Ниццкого договора перешло в текст Европейской конституции, затем в Лисса­бонский договор. Согласно ЛД принцип «от одного государства — один комиссар» должен действовать до 2014 г. Затем предусматривалось пе­рейти к формированию сокращенного состава ЕК на основе принципа ротации (ст. 244 ДФЕС).

Однако Европейский совет на своем заседании в декабре 2008 г. при­нял решение сохранить и в будущем прежний принцип формирования — от каждого государства — один представитель.

В историческом плане интересно отметить, что заключительный перед принятием проект Конституционного договора 2004 г., как и предполагалось, при численности ЕС в тот момент в 25 государств определял состав Комиссии в 15 членов, включая председателя, минист­ра иностранных дел в качестве вице-председателя и 13 европейских

комиссаров, назначаемых на основе ротации. Однако данное поло­жение накануне одобрения Конституции 18 июня 2004 г. подверглось принципиальному и неожиданному изменению.

Так, во вновь сформулированных положениях текста Конституции говорилось следующее.

Первая Комиссия, назначенная во исполнение Конституции, вмес­те с председателем ЕК и министром иностранных дел Союза, который будет одним из вице-председателей ЕК, включает гражданина каждого государства-члена.

По окончании мандата Комиссия, включая председателя и ми­нистра иностранных дел Союза, будет состоять из членов, число ко­торых будет соответствовать ²/₃ числа государств-членов, если только Европейский совет голосованием на основе единогласия не решит изменить эту цифру.

Поскольку решение о составе Комиссии в ²/₃ членов должно прини­маться Европейским советом, устанавливается, что он должен, в част­ности, под системой равной ротации понимать и учитывать справед­ливые демографические и географические критерии.

Вышеприведенные положения Конституции в основном перешли в Лиссабонский договор.

С точки зрения недавней истории интересно также вспомнить, что в ходе работы Конвента В. Жискар д’Эстен внес предложение о составе Комиссии в 15 членов. При этом, согласно его предложению, предсе­датель данного института должен иметь право подбирать комиссаров независимо от их гражданства. Подобное решение характеризовалось на Конвенте как самое «европейское» и даже «федералистское» по своей концепции. В ходе обсуждения данного предложения возникло опа­сение, что самые населенные государства-члены (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Польша, Франция) постарались бы пос­тоянно иметь своих представителей в Комиссии. Для этого они исполь­зовали бы численное преимущество своих депутатов в Европарламенте и в целом более серьезное политическое влияние в Союзе. У малых государств было бы меньше шансов на направление в Комиссию своих представителей.

Вышеуказанное предложение председателя Конвента не прошло, как не проходили и другие предложения «федералистского» толка. В подписанной Конституции, правда, сохранялась на будущее возмож­ность определения численности Комиссии в 15 членов (точнее две трети числа государств-членов), включая председателя и министра иностран­ных дел. Однако 13 комиссаров должны были подбираться на основе

«системы равной ротации между государствами-членами». Естественно, что данная система, по сути перешедшая в ЛД в качестве перспекти- вы^[115], предполагала более редкое участие крупных стран в Комиссии, поскольку она исключает одновременное участие представителей двух подобных государств в одном и том же составе данного института.

Дискуссия о количественном составе ЕК остается одной из наибо­лее длительных и сложных в истории Европейского союза.

Нам важно запомнить, что сегодня Комиссия продолжает насчиты­вать 27 членов и представляется, что пока такая ситуация (от каждого государства — по одному комиссару) будет сохраняться достаточно долго.

Полезно повторить, что по Лиссабонскому договору устанавливался следующий порядок:

—с 1 ноября 2014 г. число членов Комиссии должно составлять две трети от количества государств-членов (18 комиссаров для Союза в составе 27 стран). Действует принцип равноправной ротации пред­ставителей государств согласно порядку, установленному Европейским советом (пока это положение отменено);

—Европейский совет на основе единогласия может изменить ука­занное число членов ЕК.

Как видим, фактически Европейский совет уже воспользовался этим своим правом и подтвердил нынешнюю схему представительства в Ко­миссии: от одного государства — один представитель.

Согласно тексту учредительных договоров члены Комиссии отбира­ются на основании их общей компетентности и европейской предан­ности из числа лиц, обеспечивающих гарантии своей независимости. Комиссия осуществляет свои обязанности полностью независимо.

Комиссары не должны получать указаний от своего правительства и обязаны руководствоваться интересами не своих государств, а инте­грационных объединений. В этих целях члены Комиссии при вступле­нии в должность приносят торжественную присягу, в которой клянутся быть независимыми от своих правительств.

В результате вышесказанного может показаться, что национальная принадлежность (гражданство) членов Комиссии есть вещь вторичная. Однако, как отмечается некоторыми европейскими исследователями, на практике это не так. Каждое государство-член озабочено тем, чтобы его влияние ощущалось в Комиссии и его особые интересы в ней учиты­

вались. В особенности это относится к так называемым малым странам, которые видят в «своем» комиссаре своего представителя в Брюсселе.

Чтобы не быть голословными, приводим точку зрения французско­го автора. Конечно, пишет он, ни одно государство не дает инструкций комиссару - своему гражданину, и все комиссары регулярно напоми­нают о своей независимости. Однако в Комиссии каждый комиссар рассматривается в качестве представителя направившей его страны. Лицемерие очевидно. Оно проявляется даже в лексиконе. Так, комис­сар, говоря о своей стране, стыдливо произносит: «государство-член, которое я лучше всего знаю», и от имени этого «углубленного знания» он выступает, чтобы защитить национальные интересы^[116].

Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на добропо­рядочное и скромное поведение комиссаров и подтверждает несовмес­тимость этого поста с другими оплачиваемыми и неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяются в обязан­ность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и после отставки. Нарушение этой обязанности, констатируемое Судом ЕС, может повлечь за собой от­ставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности.

На практике членами Комиссии назначаются бывшие главы наци­ональных правительств и бывшие министры. Каждый член Комиссии возглавляет определенное направление и руководит работой соответс­твующих административных служб.

По истечении срока полномочий председатель, как и любой член ЕК, может быть назначен повторно.

Председателем ЕК с 1999 по 2004 г. был бывший итальянский пре­мьер-министр Романо Проди. После отставки с поста председателя Ко­миссии он вновь стал премьер-министром Италии до прихода на этот пост С. Берлускони. В 2004 г. председателем Комиссии стал бывший премьер-министр Португалии Ж.М.Д. Баррозу. В сентябре 2009 г. он был переизбран Европарламентом на второй пятилетний срок^[117].

Решение об отказе в доверии Комиссии принимается Европейским парламентом. Вотум недоверия со стороны ЕП влечет отставку Ко­миссии в полном составе. Отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров допускается по решению Суда ЕС или по требованию председателя Комиссии.

Пока не было ни разу формального отказа в доверии Комиссии, однако известен случай марта 1999 г., связанный с обвинениями отде­льных ее членов в злоупотреблениях, повлекший политический кри- зис^[118] и коллективную отставку ЕК в полном составе во главе с Жаком Сантером. Из 20 членов этого состава Комиссии на новый срок были переназначены лишь шестеро.

С принятием Ниццкого договора была значительно усилена власть председателя ЕК, что являлось необходимой мерой для обеспечения сплоченной работы Комиссии, которая насчитывала более 20 членов.

Эта тенденция по усилению власти председателя сохраняется и в Лис­сабонском договоре. Как и ранее, согласно Лиссабонскому договору председатель Комиссии должен распределять портфели среди ее членов и вправе перераспределять обязанности в течение мандата Комиссии (п. 6 ст. 17 ДЕС, ст. 248 ДФЕС). Член Комиссии подает в отставку по требованию председателя. Таким образом, ЛД предоставляет право председателю потребовать от любого комиссара уйти в отставку. Пред­варительного голосования и согласия на это других членов Комиссии не требуется.

На основании принципа коллегиальности ЕК несет коллективную ответственность за принимаемые ею решения. Работа Комиссии носит весьма закрытый, конфиденциальный характер.

9.3.