Реформы Совета по Лиссабонскому договору

Совет министров и по Лиссабонскому договору остается важным институтом межгосударственного характера. Он формируется на той же основе, что и до ЛД.

В Лиссабонском договоре (ст.

Из новых моментов следует отметить официальное утверждение понятия «формации» (formations),представляющие собой секторальные группы или способы комплектования Совета в зависимости от об­суждаемых вопросов. По ЛД «Совет заседает в разных формациях». В договоре (п. 6 ст. 16 ДЕС), в частности, говорится о двух формациях — Совете по общим вопросам и Совете по иностранным делам. Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и преемственность в работе различных формаций всего Совета министров. Он также го­товит заседания Европейского совета и обеспечивает последователь­ность работы и выполнение решений последнего, поддерживая связь с председателем Европейского совета и председателем Комиссии.

Совет собирается в составе министров иностранных дел (Совет по иностранным делам), а также секторальных групп министров транс­порта, защиты окружающей среды, здравоохранения, образования, культуры и т.п. В п. 9 ст. 16 ДЕС говорится о том, что председательс­твуют на заседаниях секторальных групп (в формациях) Совета пред­ставители государств-членов согласно системе равной ротации.

В приложенной к ЛД Декларации об осуществлении председатель­ства в Совете дополнительно к п. 9 ст. 17 ДЕС уточняется, что пред­седательство в Совете, за исключением формации по иностранным делам, обеспечивается группами из трех государств-членов на протя­жении периода в 18 месяцев. Речь идет о председательстве государств в Совете, выражающемся также в руководстве «формациями» Совета, за исключением Совета по иностранным делам, которым по ЛД посто­янно руководит Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности.

по очереди председательство в течение шести месяцев во всех формациях Совета, за исключением формации по иностранным делам^[109]. Статьей 2 цитируемой Декларации закрепляется положение о том, что председа­тельство в Корепер осуществляется представителем государства-члена, которое председательствует в Совете по общим вопросам.

С исторической точки зрения интересно отметить, что в Конститу­ционном договоре имелось положение и о посте председателя каждой формации, назначаемого или избираемого на срок до одного года. Предполагалось, что председатели формаций министров будут состав­лять «команды председательства» (equipes de presidence, team Presidency) в Совете министров. Считалось, что введение постов председателей формаций увеличит эффективность работы всего института — Совета и сделает ее более стабильной.

У членов Европейского конвента по подготовке Евроконститу­ции создалось, однако, впечатление, что в новой институциональной структуре Союза с учетом также дискуссии о посте «президента Ев­ропейского союза» появляется слишком много «председателей» или «президентов», работу которых, как это видно на примере планировав­шегося состава Совета министров, никто не будет в состоянии коорди­нировать. Например, непонятно, кто при новой системе назначаемых на год председателей формаций возглавлял бы Корепер и множество других различных рабочих групп Совета министров^[110].

Очевидно, что увеличение количества различных председателей — президентов наряду с имеющимся председателем Комиссии и новым постом председателя Европейского совета скорее ухудшало бы эффек­тивность работы Совета министров, да и всего Европейского союза.

В Лиссабонском договоре ничего не говорится о постоянном предсе­дательстве в формациях.

Наиболее существенные перемены в статусе Совета связаны с порядком принятия решений. Принятие решений квалифицированным большинс­твом требуется для все большего круга вопросов. Однако в ЕС установлен довольно сложный порядок принятия таких решений. Рассмотрим его, учитывая также то, что согласно Протоколу о переходных положениях и п. 1 ст. 235 ДФЕС порядок принятия решений квалифицированным большинством в Совете применяется также и к Европейскому совету.

Решающее значение для нас имеет Протокол о переходных поло­жениях, а точнее разд. II этого Протокола «Положения о квалифици­рованном большинстве».

Согласно положениям указанного Протокола квалифицированное большинство определяется по-разному до и после 1 ноября 2014 г.

До 1 ноября 2014 г. при голосовании по вопросам, требующим квалифицированного большинства, применяется так называемая сис­тема «взвешенных голосов». В Протоколе устанавливается, что голоса членов «взвешиваются» следующим образом.

Когда акты должны приниматься по предложению Европейской комиссии (ЕК), они являются принятыми, если собрали не менее 255 го­лосов, выражающих поддержку абсолютного большинства членов. В остальных случаях акты являются принятыми, если собрали не менее 255 голосов, выражающих поддержку не менее двух третей членов. При этом государства-члены, принявшие акт таким большинством, должны представлять не менее 62% всего населения Союза. Если пос­леднее условие не выполнено, член Совета (или Европейского совета) вправе требовать, чтобы такое решение не применялось.

С 1 ноября 2014 г. вступают в действие новые положения - так назы­ваемая система «двойного большинства», поскольку она по-иному учиты­вает число государств, поддержавших решение, и число граждан Союза, представляемых членами соответствующего института при голосовании. Необходимо также учитывать, что для введения этой системы предусмот­рен переходный период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г., в течение которого любой член Совета или Европейского совета вправе потребовать, чтобы голосование проходило по старой системе «взвешенных голосов», а не по новой системе «двойного большинства».

Итак, решение считается принятым квалифицированным боль­шинством по системе «двойного большинства», если одновременно^[111]:

- за него проголосовали по меньшей мере 55% членов института, включая как минимум 15 из них;

- в проголосовавших «за» государствах-членах сосредоточено не ме­нее 65% населения Союза;

- решение принималось по предложению Комиссии или Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности.

В случае, если решение принималось не по предложению ЕК или Высокого представителя, то первое условие усиливается. За реше­

ние должны проголосовать по меньшей мере 72 члена института ЕС. При этом предусматривается условие о блокирующем меньшинстве — группе членов, способных своими голосами «против» заблокировать принятие решения. Такое меньшинство должно включать как минимум четырех членов Совета или Евросовета.

Имеются и другие особенности, относящиеся к принятию решений институтами ЕС.

Итак, согласно Лиссабонскому договору в тех случаях, когда ре­шения в Совете министров принимаются квалифицированным боль­шинством, применяется процедура так называемого «двойного боль­шинства». Для того чтобы решение было одобрено, необходимо, чтобы его поддержало определенное число государств и чтобы эти страны представляли определенное число граждан Европейского союза.

В том, что касается распределения взвешенных голосов в Совете, то соответствующая таблица приведена в Протоколе о переходных положениях, являющемся приложением к Лиссабонскому договору. В табл. 2 приводится распределение взвешенных голосов в Совете согласно данному Протоколу.

Таблица 2

Если предложения вносятся Комиссией или Комиссией совместно с Высоким представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности, то для принятия положительного решения необходи­мо, чтобы его поддержало большинство государств-членов (не менее 55% членов Совета) и чтобы они представляли не менее 65% населения стран ЕС.

Таким образом, система принятия решений в Совете основывается на трех факторах: числе проголосовавших «за» государств, количестве принадлежащих им взвешенных голосов и демографическом крите­рии - совокупном населении этих государств.

Порядок принятия решений квалифицированным большинством определяется ст. 16 Лиссабонского договора (ДЕС).

Статьей 3 Протокола о переходных положениях определяется, что вышеприведенный порядок вступит в силу с 1 ноября 2014 г. Подра­зумевается, что это произойдет после проведения европейских парла­ментских выборов, как это определено в ст. 14 ДЕС. Считается также, что к указанной дате будет сформирован состав Комиссии на новый пятилетний срок. Как представляется, смысл переноса вступления в силу вышеописанного порядка принятия решений в Совете минист­ров на пять лет в том, что к 1 ноября 2014 г. должны быть урегулирова­ны спорные и нерешенные проблемы с формированием Европейского парламента и особенно Европейской комиссии.

Следует напомнить, что вышеприведенная таблица распределения взвешенных голосов и порядок принятия решений относится не только к Совету министров. Как выше отмечалось, таблица отображает также взвешенные голоса в Европейском совете. Стало быть, для двух важ­нейших институтов действует одна и та же таблица (во французской юридической литературе - «сетка» (la grille))распределения по странам взвешенных голосов. Равным образом порядок принятия решений квали­фицированным числом голосов относится также к Европейскому совету.

Уместно также напомнить, что анализ системы принятия решений институтами Союза необходимо делать в увязке посвященного данному вопросу разд. III (ст. 13-19) ДЕС с приложенным к ЛД Протоколом о переходных положениях.

Положения Лиссабонского договора, касающиеся механизма при­нятия решений Советом, говорят о трех временных периодах.

С момента вступления в силу ЛД до 1 ноября 2014 г.^[112]

Сохраняется система, одобренная Ниццким договором.

Любой член Совета (или Европейского совета) может сделать за­прос относительно того, составляет ли население проголосовавших государств 62% населения всего Евросоюза. Если это не так, соответс­твующий акт не считается принятым.

С1 ноября 2014 г. до 31 марта 2017г.

Квалифицированное большинство определяется как по меньшей мере 55% числа государств (членов Совета), включая как минимум 15 из них, представляющих как минимум 65% населения Евросоюза (ст. 16 ДЕС). С комбинацией 55—65% достаточно трех крупных государств с населением более 35%, чтобы заблокировать решение. Чтобы избе­жать этого, предусмотрены определенные положения о том, что ми­нимальное число блокирующих государств должно равняться четырем и что для принятия решения должно быть не менее 15 стран-членов.

Согласно ст. 238 ДФЕС в отступление от п. 4 ст. 16 ДЕС и при соб­людении норм, установленных Протоколом о переходных положениях, когда Совет не постановляет по предложению Комиссии или Высо­кого представителя по иностранным делам и политике безопасности, квалифицированное большинство с 1 ноября 2014 г. определяется как не менее 72% членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза.

После 1 апреля 2017г.

Значительно (приблизительно на 20) возрастает количество об­ластей, в которых решения вместо единогласия будут приниматься квалифицированным большинством.

Среди них свобода учреждения, валютная политика, транспорт, Пространство свободы безопасности и правосудия, культура, общая торговая политика, институциональные положения (комитология, создание специализированных судебных палат, назначение членов правления ЕЦБ), организация и функционирование Европейской дипломатической службы, статут Европейского агентства обороны, назначение председателя Европейского совета и Высокого предста­вителя по иностранным делам и политике безопасности, соглашение о выходе государства из Союза и др.

В то же время в том, что касается расширения голосования квалифи­цированным большинством, есть некоторые особенности, касающиеся уголовно-правовой сферы, налоговой политики, социального обеспе­чения и ограничения финансовых расходов ЕС на срок до пяти лет.

Эти особенности позволяют, в частности, Великобритании и Ир­ландии не участвовать в мероприятиях по созданию Пространства свободы, безопасности и правосудия, а всем членам ЕС использовать право вето в Европейском совете.

Совет принимает десятки и сотни обязательных нормативных актов, однако уступает по данным количественным показателям Европейской комиссии.