Шенгенские соглашения[15]

В результате вступления в силу Амстердамского договора нормы шенгенского права стали частью правовой системы Европейского со­юза. По решению Совета^[16] положения шенгенского законодательства в зависимости от их характера были инкорпорированы как в Договор, учреждающий Европейское сообщество, так и в Договор о Европейском союзе.

Таким образом, Амстердамским договором определенные положе­ния шенгенских соглашений были коммунитаризированы, т.е. вклю­чены в юридический и институциональный механизм первой опо­ры. В частности, в коммунитарное право были переведены вопросы предоставления политического убежища, визовая и иммиграцион­ная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в веде­нии национальных государств. При этом три государства-члена - Великобритания, Ирландия и Дания — отказались участвовать в этой новой системе. Дания вступит в шенгенское пространство позднее — 19 декабря 1996 г. Великобритания и Ирландия остаются вне шенген­ской зоны до сегодняшнего дня.

В то же время через шенгенскую систему к этой части механизма первой опоры присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС, т.е. в эти стра­ны - не члены ЕС - можно тем не менее въехать по шенгенской визе.

Вышеописанная ситуация, связанная с отказом некоторых чле­нов ЕС от участия в шенгенском механизме, естественно, осложняла осуществление общей визовой и иммиграционной политики в рам­ках европейских сообществ. То, что отдельные государства-члены, используя свои суверенные права, отказались подписать шенгенские соглашения, очевидно, противоречило общей линии Европейского союза и замедляло намеченные темпы интеграции.

Вопрос о коммунитаризации шенгенских соглашений представ­ляет особый интерес при исследовании процесса развития права

Европейского союза. Он важен также для расширения кругозора всех тех, кто вынужден сталкиваться при оформлении виз в европейские страны с понятиями «шенгенское пространство», «шенгенская виза», т.е. виза, делающая доступной границы многих европейских стран. В рамках изучения европейского права весьма полезно уяснить важ­нейшие правила, юридические нормы, которые управляют «шенген­ским процессом»^[17].

Особое значение в этом смысле имеют Соглашение о постепен­ной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г. Более известные как первое и второе шенгенские соглашения, они вначале были подписаны лишь пятью из 10 тогдашних государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) формально вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейс­кого союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), а с на­чала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима присоединились еще девять стран — «новичков» ЕС.

На сегодня (2012 г.) в шенгенское пространство входят 22 государ­ства — члена ЕС, а также Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенш­тейн — не члены ЕС, итого 26 государств. Не входят в это пространство государства — члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния.

14 июня 1985 г. в местечке Шенген, расположенном в Люксембурге на живописных берегах реки Мозель, пятью из 10 государств — чле­нов ЕС — Бельгией, Люксембургом, Нидерландами, Германией и Фран­цией — было подписано Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, более известное как Шенгенское соглашение 1985 г.

Шенгенское соглашение — сравнительно небольшой документ, состоящий из преамбулы и 33 статей, объединенных в два раздела. Пунктам пограничного контроля двух сопредельных стран, располо­женным соответственно по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки.

обязательство координировать свои действия в борьбе с незаконной торговлей наркотиками.

В долгосрочном плане стороны обязались гармонизировать внут­ренние законы и административные положения в области погранич­ного контроля, провоза наркотиков, взрывчатых веществ и др.

У читателя может возникнуть вопрос, почему Соглашение о посте­пенной отмене проверок на общих границах подписали вначале лишь пять государств - членов сообществ. На полное открытие границ, отмену паспортного и личного контроля были готовы пойти не все страны ЕС. Для этого требовались существенные реформы националь­ного законодательства. Поэтому «пионерами» в Шенгенском процессе стали Бельгия, Люксембург и Нидерланды (страны Экономического союза Бенилюкс), которые открыли друг другу свои общие границы еще в 1960 г., а также крупнейшие страны - учредители европейских сообществ - Германия и Франция - «локомотивы интеграции», чаще других становившиеся зачинателями нового в европейском строи­тельстве. В ходе европейской интеграции не раз происходило так, что если не все государства-члены готовы вместе двигаться вперед, сначала это делает часть из них («продвинутое сотрудничество»), а ос­тальные присоединяются позднее. Так, например, из старых членов Великобритания и сейчас наиболее упорно предпочитает оставаться вне шенгенского пространства, как, впрочем, и вне зоны евро.

19 июня 1990 г. теми же пятью странами ЕС была подписана Кон­венция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах или, как его часто называют в специальной литературе, второе Шенгенское соглаше­ние^[18].

Присоединение новых государств - членов ЕС осуществлялось только к Шенгенской конвенции 1990 г., так как она своим содержани­ем «перекрывает» текст более раннего Соглашения 1985 г., носившего в основном предварительный характер и рассчитанного по своему действию на период 1985-1990 гг.

Конвенция 1990 г. по объему значительно превосходит первое Шен­генское соглашение. Она состоит из 142 статей, которые сгруппированы в восемь разделов.

Россия по отношению к Конвенции является «третьим государс­твом», поскольку не является ее участником. Соответственно, граж­дане России, согласно дефинициям, принятым в разд. I Конвенции, являются «иностранцами». В то же время иностранцами не считаются граждане государств — членов Европейского союза, даже если послед­ние не участвуют в шенгенских соглашениях.

Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г. являлись 13 из 15 государств — членов ЕС^[19], на самом деле участников шенгенского про­цесса было все же 15. Кто же оставшиеся двое? Это, повторим, госу­дарства — не члены ЕС Исландия и Норвегия.

Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в 1960-е гг. в рамках организации Северный совет создали между собой безвизовое пространство — Северный паспортный союз^[20]. С другой сто­роны, последние три государства вступили в европейские сообщества и присоединились в 1996 г. к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление указанных трех государств ЕС в шенгенскую зону не привело к разру­шению безвизового пространства на севере Европы, руководством ЕС было принято решение допустить к участию в шенгенском процессе и их партнеров по Северному совету — Исландию и Норвегию.

Этот факт говорит о том, что европейское право формировалось не только на основе учредительных договоров и нормативных актов инс­титутов сообществ, но и путем включения в свою систему международных договоров и региональных организаций, участие в которых принимали и страны, не входящие в сообщества. В результате нормы европейского (в данном случае шенгенского) права действуют и за границами территорий государств—членов европейских сообществ, распространяясь на страны, не входящие в сообщества, — Норвегию и Исландию. Вышеприведенное утверждение о включении в право ЕС иных международных договоров относится также и к факту рецепции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, о чем речь в данной работе впереди.

Резюмируем вышеизложенное.

Шенгенские соглашения изначально были заключены между пятью странами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией)

вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним при­соединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так на­зываемых старых государств-членов), что дало реальные возможности для формирования зоны свободного передвижения лиц внутри внешних границ Союза. С начала 2008г. к европейской зоне безвизового режима (шен­генскому пространству) присоединились еще девять стран — «новых» 'членов ЕС: Венгрия, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония. Повторим, что в шенгенское пространство не входят государс­тва - члены ЕС Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния^[21].

В результате вступления в силу Амстердамского договора шенген­ское законодательство стало частью правовой системы Европейско­го союза, но при этом отдельные протоколы предусмотрели изъятия для Великобритании и Ирландии, а также особый статус для Дании.

Согласно решению Совета от 20 мая 1999 г. № 1999/435/ЕС положения шенгенского законодательства были инкорпорированы в текст Договора, учреждающего Европейское сообщество, а также в текст Договора о Ев­ропейском союзе. Это означает, что одна часть положений шенгенских соглашений была отнесена к компетенции Европейского сообщества и была включена в право Сообщества (коммунитарное право), вторая - стала частью третьей опоры Европейского союза, для которой характерно межгосударственное международно-правовое регулирование.

В итоге, например, вместо межгосударственного сотрудничества по вопросам предоставления убежища по решению государств-членов необходимая компетенция была передана институтам Европейского сообщества, в рамках которых решения могли приниматься Советом по инициативе Европейской комиссии квалифицированным боль­шинством голосов, а их имплементация - контролироваться Судом ЕС.

Таким же образом были решены и вопросы, связанные с выдачей виз и иммиграцией, сотрудничеством правоохранительных органов в гражданской, административной и таможенной сферах.

1.2.8.