<<
>>

Информационно-правовые аспекты административной реформы

В современный период многие государства практически одновременно осуществляют административные реформы. Проведение административной реформы становится отличительным признаком государства в условиях глобализации.

Хотя, по выражению классического административиста Ролана Драго, в некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является одним из признаков ее здоровья[221]. Американские исследователи тоже разделяют идею о продолжительности административной реформы, выделяя различные ее этапы и ведя отсчет от писем Вильсона (1887)[222]. Действительно, для многих стран ОЭСР характерен переход от административной реформы как ограниченного во времени мероприятия (программы) к постоянному, непрерывному управлению изменениями[223].

Как отмечалось выше, относительной синхронности административных реформ в разных странах способствует глобализация, развитие информационного общества и деятельность международных организаций. Глобальная политика административного реформирования имеет вполне определенные общие контуры и структуру. Удобнее всего определить общую стратегию административных реформ, проводимых разными странами, воспользовавшись данными обобщающих исследований Всемирного банка. В них административная реформа рассматривается не как причина, а как следствие других аспектов либерализации.
Существуют четыре цели реформ, которые в той или иной мере были публично провозглашены правительствами четырнадцати стран, опыт которых проанализирован (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили, Южная Корея):

1) снижение государственных расходов: поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных компаний;

2) повышение способностей к развитию и реализации политики: преодоление сопротивления реализации законной политики или преодоление сопротивления сокращению ряда программ со стороны заинтересованных кругов;

3) улучшение выполнения государством функций работодателя: превращение государства в ответственного работодателя, привлечение достаточного числа работников соответствующей квалификации при ограничении совокупных затрат на рабочую силу;

4) повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора: повышение уважения и доверия к государству со стороны частного сектора и общественности[224].

Эксперты разделили проводимые реформы на основные и «передовые». Основные реформы могут быть проведены в жизнь с помощью применения принудительных мер, а передовые - на основе глубоко укоренившейся в поведении государственных служащих дисциплины и организационной культуры соблюдения правил. Центральными элементами передовых реформ было предложено считать приватизацию - сокращение государственных активов и передачу частному сектору на основе подряда основных государственных функций, а также дерегулирование.

Вот как представлены элементы основных и «передовых» реформ (таблица

225

Таблица 2.

Основные реформы, имеющие целью

обеспечение или

укрепление дисциплины в

государственном секторе

«Передовые» реформы
Организационная структура исполнительной власти Размеры государственных органов Упрощение и

укрепление структур министерств

Специализированные, одноцелевые агентства
Применение контрактной системы Ограниченное применение контрактов, в которых определяются задания в отношении

конечных результатов деятельности

Широкое применение контрактной системы в государственном секторе в целом
Конкретизация заданий государственных агентств Задания и годовые планы Конкретные обязательные цели
Способность и

ответственность в

развитии и реализации политики

Децентрализация в

политической области

Незначительные изменения ответственности Существенное перераспределение ответственности с

перенесением ее с центрального правительства на

субнациональные правительства

Освобождение себя от предоставления услуг Ряд незначительных сокращений в

предоставлении услуг

Серьезные меры по освобождению государственной власти от выполнения некоторых, ранее

вменявшихся ей в обязанность задач

Выдача задач на

основе подряда

Выдача контрактов

частному сектору на решение легко

определяемых вспомогательных задач

Передача частному

сектору на основе подряда стратегических либо трудно определяемых задач, таких как

управление фондом

заработной платы или разработка политики

Как видим, в мировых административных реформах преобладает либеральный подход.

Важный момент - при рассмотрении опыта других стран и так называемых «лучших практик», нельзя забывать, что государственно-

общественное администрирование - скорее искусство, нежели наука. Большинство удачных решений проблем общественного администрирования включает в себя специфические контекстные данные местного характера[226].

Что касается России, в 90-е годы ориентированность на экономические преобразования оставила без внимания само государство, регулирование деятельности органов которого происходило во многом стихийно. Только в послании Президента РФ 1997 года «Порядок во власти - порядок в стране» впервые озвучивается необходимость коренных перемен в системе государственного управления; была подготовлена, но не обнародована первая концепция реформы государственного управления.

Официально административная реформа была инициирована Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»[227]. В названном Указе отмечено, что реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Таким образом, прямая связь государственных преобразований и либерализации рыночных отношений очевидна. Кроме того, административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие[228]. В качестве координационного органа постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 г. №451 создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы[229]. Теоретическая основа административной реформы детализировалась в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года №1789-р[230] (далее - Концепция административной реформы).

В качестве первого шага административной реформы рассматривалась регламентация деятельности исполнительной власти («унифицированная система должностных инструкций»), поскольку в России до сих пор нет бюрократии в классическом понимании Макса Вебера, одной из отличительных черт которой является обезличенная рациональная процедура[231]. При этом понимание административной процедуры сводилось к административному регламенту; считалось, что любое административное действие можно свести к шаблону (алгоритму). Административный регламент - пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения[232].

По оценкам экспертов, информационная роль административных регламентов на том этапе реформы была революционной. Утвержденный регламент является нормативным актом, следовательно, может быть оспорен в суде, равно как и действия по его исполнению[233]. Гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень открытости бюрократии[234].

Существует и антикоррупционный эффект регламентации - за счет ограничения административного усмотрения и алгоритмизации многих
процессов, существенного повышения их прозрачности, лучшего информирования граждан, введения закрытых перечней требующихся от заявителя или проверяемого лица документов, персонализации ответственности государственных служащих[235].

Однако и после такого этапа эксперты говорили о дефиците компетенции как отсутствии эмпирического анализа деловых процессов. По словам М.Э.Дмитриева, в целом по России - административное средневековье. Даже если возможности оптимизации операций в электронном виде будут учтены, остается проблема неучета массы других ограничений и возможностей, связанных с оптимизацией затрат, решений, минимизацией рисков. Если электронизировать неэффективный процесс, он получится заведомо более затратным и неоптимальным[236].

Как видим, этот этап административной реформы был нацелен преимущественно на использование потенциала информации, а не ИКТ. Следующий этап административной реформы закреплен распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. №1021-р, одобрившим Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы[237], а также распоряжением

Правительства РФ от 25.12.2013 г. №2516-р об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде[238]. Как видно из названий, речь идет о масштабной электронизации государственных и муниципальных услуг.

Как замечают исследователи, в настоящий момент отмечается концептуальная пауза в преобразовании системы государственного управления в России. Одним из дальнейших направлений реформы называют повышение эффективности государственного управления за счет структурных изменений и
трансформации функций государственных органов, рационализации их внешних и внутренних связей[239]. Такой подход вновь отражает поиск импульса административной реформе внутри государственной системы. На наш взгляд, следующим этапом реформы может стать системное отражение в законодательстве процесса модернизации государственного управления под воздействием информационного общества.

В целом же условия, в которых проходит административная реформа в России, многогранны - переплетение процессов глобализации и суверенных амбиций политических, экономических структур; смена технологий связи и взаимодействия власти с общественным организмом в собственном пространстве, а равно и в мировом сообществе; усложнение задач, которые приходится решать государству в этих условиях, изменение природы угроз стабильности развития мира, обострение проблем неравенства на всех уровнях социальной структуры, снижение уровня гуманизации общества, бурное развитие массовой культуры[240]. Эти обстоятельства также нужно учитывать.

Информационный аспект административной реформы как таковой никогда не выделялся самостоятельно. Здесь присутствуют две важные составляющие - информация и информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). Информация (управленческая информация) является основой деятельности органов власти. В частности, роль информации исследовалась специально при разработке проблем результативности деятельности органов власти: первый тип обратной связи составляет комплекс пассивной информации, описывающий состояние управляемой подсистемы (1), а второй тип обратной связи (активный) содержит механизм превращения информации о динамике параметров системы в «управленческую» информацию (2)[241]. В этом смысле информация «растворена» в административной реформе, составляя саму ткань государственного управления.

Что касается ИКТ, то отношение к ним в процессе административной реформы менялось.

Первоначально делался акцент на технологичность управления (если даже не на техничность). Предполагалось, что органы государственной власти можно перевести на шаблон действий, расписанный электронным административным регламентом, под которым понимался способ автоматизации деловых процессов органов исполнительной власти на основе их административных регламентов и современных ИКТ[242]. То есть для каждого административного регламента предполагалась обязательная блок-схема! Информационным технологиям механически отводилась исключительно обеспечительная роль. Об этом свидетельствует следующий фрагмент Концепции административной реформы Российской Федерации: «Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти». Именно поэтому в названной Концепции к мероприятиям по проведению административной реформы были отнесены «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти» и «Стандартизация и регламентация».

В отношении последнего направления констатировалась необходимость координации с работами, проводимыми в области внедрения ИКТ, прежде всего, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». То есть в области внедрения ИКТ в деятельность органов власти действовали совершенно иные программные акты - ФЦП «Электронная Россия» (2002-2010), утвержденная постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 г. №65[243], и Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 года (одобрена
распоряжением Правительства РФ от 27.09.2004 г. №1244-р[244]). Получается, что административная реформа в те годы лишь частично пересекалась с информатизацией органов власти, что было системной ошибкой. Отдельные административные процедуры переводились в электронный формат, при этом упускались из виду связи между этими процедурами и понимание государственного управления как процесса.

Параллельное существование таких направлений государственного реформирования, как административная реформа и электронизация, объясняется рядом причин (отсутствие системного подхода, межведомственные разногласия, чрезмерное увлечение вопросами финансирования), но остается тем не менее многолетним фактом. Лишь с 2008 года происходит концептуальный переворот, и эти две реформы в определенной степени сливаются в политике «электронного правительства» (что, впрочем, по-прежнему не влияет на многочисленность и разнообразие программных документов). После одобрения распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 г. №632-р Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года[245] (далее - Концепция электронного правительства) процесс информатизации органов государственной власти получает новый импульс и, главное, цель. Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 г. №157-р[246] в перечень мероприятий административной реформы введены два, непосредственно связанные с информационными технологиями: 1) предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме и 2) предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров. 10 сентября 2009 года Федеральная целевая программа «Электронная Россия» «переформатируется» под идею электронного правительства (9 июня 2010 года эта программа излагается в новой редакции).

Действие Концепции административной реформы также продляется до 2010 года. Специалисты отмечают, что Концепция административной реформы 2008­2010 гг. практически была новой по сравнению с Концепцией 2006-2008 гг. «В
результате постоянных и беспорядочных изменений формировался довольно эклектичный документ, включающий весь набор основных направлений административной реформы: информатизация и дебюрократизация, новый государственный менеджмент, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), введение экономических элементов регулирования управленческих процессов,

247 сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм и др.» .

Тем не менее, налицо корректировка курса административной реформы, ставшая возможной после переосмысления модели государственного управления. От процедурного подхода к государственному управлению мы постепенно двигаемся к осознанию его системности, то есть пониманию государственного управления как процесса, состоящего из цепочки циклов (стадий), каждому из которых соответствует свой инструментарий. Необходимо признать, что в определенной мере такая медлительность объясняется отставанием науки административного права и ее приверженностью юрисдикционному административному процессу, утвердившемуся в советские годы. Узкое понимание административного процесса как административно-юрисдикционного долгое время не давало хода широкому подходу к административному процессу как к «позитивной» управленческой деятельности, правоустановительной и правоприменительной, в результате чего административно-процессуальное законодательство в стране до сих пор не сформировано[247][248].

Несмотря на эти перемены, в административном праве продолжает господствовать отношение к ИКТ только как к объекту государственного управления, с использованием укоренившегося штампа «информационное обеспечение органов власти». Соответственно, революционные возможности ИКТ в государственном управлении оцениваются лишь как требующие внедрения

«унифицированных подходов к системе информационного обеспечения органов

249 власти»[249].

И все же то, что не удавалось сделать административной науке в течение долгих лет, «пришло» в результате нескольких лет переменного успеха административной реформы[250]. Практика показала, что обновленное государственное управление, являющееся системным процессом, уже не мыслится без широкого применения информационных технологий. Экспертами различается технологический аспект применения информационных технологий в управлении, связанный с процессами компьютеризации, и коммуникативный. Последний выражается в том, что активное внедрение ИКТ в государственный менеджмент способствует созданию прозрачной информационной среды, повышению открытости власти, более эффективному взаимодействию власти и населения, становлению и упрочению электронной демократии в России[251].

Таким образом, на начальном этапе административной реформы информационным технологиям отводилась обеспечительная роль, а сама реформа базировалась на процедурной регламентации действий органов государственной власти (условно назовем это - акцент на «Т» в аббревиатуре ИКТ). Собственно, само понимание информатизации прошло через стадию компьютеризации. Последующее реформирование подвело к осмыслению государственного управления как процесса, построенного и связанного воедино при помощи информационных технологий (акцент на «И» в ИКТ). А теперь уже можно говорить и о том, что сформировались предпосылки к качественному обратному воздействию ИКТ и созданных при их помощи инструментов информационного общества на государственное управление (акцент на «К» в ИКТ).

Диалектический закон перехода количества в качество срабатывает. Соединение информатизации и административной реформы имеет совершенно определенную цель - повышение качества и эффективности государственного управления. В конечном счете, трансформирующий эффект от применения ИКТ в деятельности органов власти выражается в изменении диапазона их функций - отчетность облекается в электронную форму и соответственно сокращается, контрольные проверки имеют тенденцию становиться комплексными. Повышение роли информации приводит к развитию функции прогнозирования, многофакторной аналитики. Меняются отношения между самими государственными органами по вертикали и горизонтали, в отраслевом и территориальном аспектах (известно, что децентрализация наилучшим образом отвечает требованиям информационного общества). Меняются взаимоотношения между органами власти и институтами гражданского общества и бизнес- структурами, это касается принятия согласованных решений, открытости экономической и управленческой информации. При таких обстоятельствах качество и эффективность государственного управления должны повышаться, так как возникают возможности более полного анализа динамичных ситуаций, широкого использования научно-технических разработок, в том числе «заимствование» государством частных практик. Учет предложений и позиций всех участников управленческого процесса позволяет воздействовать на достижение высоких конечных результатов, что в конечном итоге важно в контексте обеспечения устойчивого социально-экономического развития.

Весь этот потенциал может быть реализован при системном реформировании нормативных актов, посвященных компетенции органов и процедурам их деятельности. Учитывая, что Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации ограничено полномочиями «технического» характера (по выработке и реализации государственной политики и нормативно­правовому регулированию в сфере информационных технологий), а федерального министерства, координирующего вопросы организации государственного
управления в целом и административных реформ в частности, нет, могло бы оказаться полезным создание Министерства информационной политики.

1.2.

<< | >>
Источник: Талапина Эльвира Владимировна. Модернизация государственного управления в информационном обществе: информационно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме Информационно-правовые аспекты административной реформы:

  1. ИНФОРМАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДВОКАТА[CDVII]
  2. Талапина Эльвира Владимировна. Модернизация государственного управления в информационном обществе: информационно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2015, 2015
  3. Тема 10. Административно-правовое регулирование. Административно-правовые режимы
  4. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОКАЗАНИЯ КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РАМКАХ РЕФОРМЫ ИНСТИТУТА АДВОКАТУРЫ
  5. Информационное право. Лекции,
  6. Чистяков О.И.. Российское законодательство X—XX веков. Т. 8. Судебная реформа. — М.: Юрид. лит., 1991.— 496 с., 1991
  7. Тема 9. Административно-правовые формы. Правовые акты государственного управления
  8. Чистяков О.И.. Российское законодательство X—XX веков. В девяти томах. Т. 7. Документы крестьянской реформы.— М.: Юрид. лит.,1989. — 816 с., 1989
  9. 4. Економічні аспекти Угоди
  10. ПРАВО ЗАЩИЩАТЬ (НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ДОПУСКА ЖЕНЩИН К АДВОКАТСКОЙ ПРОФЕССИИ)
  11. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДВОКАТУРЫ В АСПЕКТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ЮСТИЦИЯ»
  12. Глава 1. Анализ криминальных проявлений в сфере обращения ценных бумаг в историческом аспекте
  13. Виды административно-правовых отношений
  14. Механизм административно-правового регулирования
  15. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ
  16. 4. 1. Понятие структура и особенности административно-правовых отношений
  17. 9. 7. Соотношение административного договора и правовых актов управления