<<
>>

Отказ в предоставлении информации

Казалось бы, сама формула информационной открытости не предполагает права органов власти отказывать в предоставлении информации о своей деятельности. Но ФЗ о доступе содержит возможность мотивированного отказа в предоставлении информации (ст.19), равно как и возможность возмещения ущерба в результате неправомерного отказа (ст.23).

Основаниями, исключающими возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 20), являются случаи, если:

1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;

4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;

6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

Как видим, многие из оснований сформулированы широко и требуют толкования. В судебной практике (довольно немногочисленной, впрочем) наиболее часто рассматривается отнесение сведений к информации ограниченного доступа. Ввиду размытости критериев информации ограниченного доступа четкая позиция Конституционного Суда могла бы сыграть позитивную роль. И в целом Суд отстаивает, что перечень информации ограниченного доступа должен быть заранее известен и исчислим (то есть необходима классификация информации по ее видам), а ограничить информацию в доступе можно только федеральным законом (презумпция открытости информации).

В этом плане особо остро нуждается в законодательном урегулировании служебная тайна. На начальном этапе административной реформы планировалось принять законы о доступе к информации и служебной тайне, причем второй закон должен был установить процедуру закрытия информации с ограниченным доступом, порядок работы с ней и раскрытия[539]. Но на настоящий момент на федеральном уровне действует только постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 года №1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием

542

атомной энергии»[540].

Необходимо отметить, что названное постановление неоднократно оспаривалось в суде. Однако Верховный Суд РФ в решении от 22 декабря 2005 года №ГКПИ05-1426[541] не согласился с доводом заявителя о том, что в Положении критерием отнесения тех или иных сведений к категории информации с ограниченным доступом служат не конкретные объективные данные, а абстрактное и нормативно неопределенное понятие «служебная необходимость».

Позицию Верховного Суда поддержал и Конституционный Суд РФ в определении от 11.07.2006 г. №269-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 1.2 и 1.7 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной 544

власти»[542]. Суд посчитал, что законодательной основой принятия оспариваемого Постановления является комплекс содержащихся в различных законодательных актах нормативных положений, определяющих общий правовой режим конфиденциальной информации. «Данные законоположения, не предусматривая прямых предписаний Правительству Российской Федерации, в то же время не исключают осуществление им нормативного правового регулирования отнесения информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций к информации ограниченного служебного распространения, не являющейся секретной, что соответствует конституционной обязанности Правительства Российской Федерации обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, и способствовать устранению угрозы нарушения информационной безопасности государственного управления (пункт "д" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации)».

Примечательно, что в том же месяце, а именно 27 июля 2006 года был принят новый Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в котором в качестве принципа закреплено «установление ограничений доступа к информации только федеральными законами». Таким образом, базовый закон в информационной сфере поддержал позицию, изложенную в жалобе, и идею исключительности информации ограниченного доступа.

Но даже требование закона поставлено под сомнение судебным решением, которое, на наш взгляд, не вписывается в общую логику права на информацию. Речь идет об Определении КС РФ от 15 апреля 2008 г. №287-о-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на
нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 3 статьи 6 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и пунктом 1.2 Положения о порядке общения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти»[543]. Пункт 1.2. Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти предусматривает, что к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Таким образом, действительно, федеральные органы исполнительной власти могут самостоятельно определять критерии отнесения имеющейся у них информации к категории ограниченного доступа. Однако КС РФ посчитал, что несмотря на то, что законы не предписывают напрямую Правительству РФ определить информацию ограниченного доступа, «в то же время не исключают осуществление им нормативного правового регулирования отнесения информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций к информации ограниченного служебного распространения, не являющейся секретной, что соответствует конституционной обязанности Правительства Российской Федерации обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти».

На наш взгляд, нарушение конституционной нормы в виде ограничения оборота информации на уровне подзаконных актов здесь налицо. Имеется и другое «отклонение» в оценке судом возможности не предоставлять информацию. Речь идет об Определении КС РФ от 24 февраля 2011 г. №203-о-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ»[544].
Оспариваемая норма наделяет судебные органы, органы судейского сообщества правом не предоставлять информацию о деятельности судов по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальных сайтах судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента. Таким образом, судебные органы обладают диспозитивным правом, зависящим от усмотрения должностных лиц, по предоставлению опубликованной информации. Суд, основываясь на ч.2 ст.24 Конституции, посчитал, что «оспариваемая норма, как предполагающая наличие у судов права предоставлять гражданам по их запросу информацию, доступ к которой обеспечен иными способами, направлена на реализацию права граждан на получение информации и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявительницы».

Думается, КС РФ «перепутал» две статьи Конституции. В статье 24, на толковании которой основано рассматриваемое Определение, речь идет о субъективных правах, в то время как в статье 29 (которой и нужно было руководствоваться) содержится «эмбрион» принципа открытости информации, имеющей общественное, публичное значение. Информация о деятельности органов власти, бесспорно, имеет публичное значение.

В Постановлении КС РФ от 18 февраля 2000 г. №3-п «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 ФЗ «О прокуратуре РФ» в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана», как нам представляется, высказана совсем иная (и правильная) правовая позиция, не учтенная в рассмотренных выше определениях. Конституция Российской Федерации предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.

Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц (курсив наш - Э.Т.), и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

Кстати, отказ в предоставлении информации органами власти не так уж и безнаказан. Граждане уже пытаются получить соответствующее возмещение в судах, и даже обосновать это свое право перед Конституционным Судом. Правда, предпринятая попытка оказалась явно неудачной, поскольку была неправильно обоснована (Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 2011 г. №897-о- о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фейтлихера Леонида Натановича на нарушение его конституционных прав статьями 150 и 151 Гражданского кодекса РФ»547). Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, было отказано в удовлетворении требований гражданина Л.Н. Фейтлихера к Роскомнадзору и его территориальному управлению, а также к Министерству финансов Российской Федерации в лице регионального управления Федерального казначейства о компенсации морального вреда, причиненного незаконным бездействием в виде непредоставления информации.

Со ссылкой на статьи 150 «Нематериальные блага» и 151 «Компенсация морального вреда» ГК Российской Федерации суд указал, что в ходе рассмотрения дела не было установлено, что бездействием Роскомнадзора и его территориального управления в части непредоставления Л.Н. Фейтлихеру возможности ознакомиться в полном объеме с материалами проведенной по его обращению проверки публикаций СМИ и снять фотокопии, ранее признанным незаконным решением суда общей юрисдикции, были нарушены какие-либо личные неимущественные права истца либо другие принадлежащие ему нематериальные блага. Заявитель же попытался признать эти статьи ГК РФ противоречащими Конституции, что, конечно, юридически ошибочно, на что и указал КС РФ.

547

СПС Консультант плюс.

Иногда Конституционный Суд может косвенно защитить права граждан, даже не рассматривая жалобу по существу. Такой пример содержится в Определении КС РФ от 24 декабря 2013 года №2066-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Соколова Модеста Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 2 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[545]. Суды общей юрисдикции оставили без удовлетворения заявление М.М.Соколова об оспаривании отказа в предоставлении информации со стороны федерального государственного учреждения «Главное управление государственной экспертизы», исходя из того, что сведения, запрошенные заявителем, не относятся к тем данным, доступ к которым учреждение обязано обеспечить как к информации о порядке проведения государственной экспертизы в пределах своих полномочий, определенных Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года №145[546]).

Конституционный Суд указал, что оспариваемые положения ФЗ о доступе как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как позволяющие отказывать в предоставлении информации только по причине отсутствия в законодательстве норм, прямо закрепляющих обязанность органов публичной власти предоставить гражданам и их объединениям конкретный вид информации о своей деятельности. Таким
образом, Суд косвенно оценил неправильный подход судов общей юрисдикции, лишний раз подчеркнув, что законодательное регулирование направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества, и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, статья 3), в которой подчеркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе.

4.5.

<< | >>
Источник: Талапина Эльвира Владимировна. Модернизация государственного управления в информационном обществе: информационно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме Отказ в предоставлении информации:

  1. §7. Порядок рассмотрения жалоб на постановления об отказе в возбуждении уголовного дела
  2. Тема 3 Регистрация кредитной организации. Отказ в регистрации
  3. §2. Одностороннее расторжение соглашения адвоката с клиентом
  4. Субъект хищения путем мошенничества с использованием цен­ныхбумаг. Психическая деятельность виновных лиц
  5. 20.СВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВО: ПОНЯТИЕ, ХАРАКТЕРИСТИКА
  6. ИНФОРМАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДВОКАТА[CDVII]
  7. Реализация норм административного права
  8. § 4. Реестр акционеров. Порядок регистрации акционеров
  9. 10. 7. Негласная деятельность государственной администрации
  10. ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ АДВОКАТСКОЙ РЕКЛАМЫ
  11. Особенности разбирательства дела и судебного решения по групповому иску
  12. Судебные штрафы