І. КЛАСИФІКАЦІЯ СУБ'ЄКТІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

Суб'єктів процесу варто поділити на організаторів (лідируючих суб'єктів) та учасників процесу (Горшенєв В.М.). Відмінності правового статусу цих груп суб'єктів полягають у відповідно наявності чи відсутності владних повноважень.

Організатори (лідируючі суб'єкти) це суб'єкти адміністративного процесу, що діють з метою ведення процесу, здатні самі на державно-владній основі приймати рішення в справі.

Зацікавлені особи та лідируючі суб'єкти. Зацікавленими особами визнаються сторони, треті особи, їх представники. В якості зацікавлених осіб можуть виступати індивідуальні та колективні суб'єкти права. Основна категорія індивідуальних суб'єктів - це громадяни.

До колективних суб'єктів права як зацікавлених осіб відносять різного роду юридичних осіб. Причому процесуальна правоздатність у юридичних осіб не збігається і не випливає з матеріально-правової правоздатності.

Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб'єктів. Як сторони (учасники, суб'єкти) в адміністративному процесі виступають юридичні і фізичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави і місцевого самоврядування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські організації; політичні партії і органи громадської самодіяльності; об'єднання громадян і просто громадяни, а також іноземці і особи без громадянства тощо.

Різноманіття адміністративно-процесуальної діяльності визначає досить значне число її суб'єктів. Насамперед це обумовлено тією обставиною, що адміністративно-процесуальна сфера охоплює своїм впливом практично всі сторони життя суспільства.

Теоретиками адміністративного процесу запропоновано різноманітні класифікації суб’єктів процесуальних правовідносин, залежно від того, що вкладається кожним з теоретиків у зміст адміністративного процесу.

Вчені-адміністративісти по різному класифікують суб’єкти

адміністративного процесу, так С.М.

Перша група - суб’єкти наділені власними повноваженнями (сторона, яка управляє) - Президент, вищі посадові особи, вищі органи виконавчої влади.

Друга група - це суб’єкти, на яких поширюється власний вплив (керована сторона). До них належать фізичні та юридичні особи, які не наділені власними повноваженнями у сфері управління.

До третьої групи автор включає суб’єктів, які одночасно володіють власними повноваженнями та перебувають під управлінським впливом. Це посадові особи, державні та муніципальні службовці, структурні підрозділи органів державної влади та ін.

Н.Г. Саліщева виділяє дві групи суб’єктів адміністративного процесу.

До першої групи належать суб’єкти, безпосередньо зацікавлені в результатах юридичного процесу, чиї інтереси та суб’єктивні права підлягають захисту всіма процесуальними способами та прийомами.

До другої групи належать лідируючі суб’єкти, які виконують свої функції в чужому інтересі, з метою законного та обґрунтованого рішення по справі, яка розглядається.

В.Д. Сорокін поділяє суб’єктів адміністративного процесу на індивідуальних - громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства; колективних - органи виконавчої влади, підприємства, установи, громадські об’єднання , державні та муніципальні службовці.

М.М. Тищенко визначає учасників процесу як громадян, інших осіб, колективи громадян й організації в особі їхніх представників, наділені правами які несуть певні обов'язки, що дають змогу їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, що представляються ними, колективів громадян або організацій, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Найбільш, на наш погляд, прийнятна точка зору на питання класифікації адміністративного процесу належить В.К. Колпакову, який виокремлює п’ять

груп суб'єктів адміністративного процесу:

1) громадяни;

2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату;

3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність;

4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністративно- процесуальними правами і обов'язками;

5) інші державні органи та їх посадові особи.

Коротко зупинимося на характерних рисах кожного із зазначених суб'єктів.

1. Громадяни - найбільша група суб'єктів адміністративно-правових відносин. Конституція України надає перевагу інтересам, правам і свободам громадян перед інтересами, правами і свободами інших учасників правових відносин, виходячи із пріоритету загальнолюдських цінностей. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. З Конституції України).

Найчастіше особа вступає у відносини з державою у сфері виконавчої влади, де практично реалізуються надані особі Конституцією та законами України права і свободи. Для реалізації деяких прав, свобод та виконання обов'язків важливе значення має громадянство - постійний правовий зв'язок особи та Української держави, що проявляється у їх взаємних правах та обов'язках. Право на громадянство є невід'ємним правом громадянина України, він не може бути позбавлений свого громадянства. Кожна особа має право на громадянство в Україні, яке вона може одержати за певних умов. Громадянство не поєднується з постійними трудовими чи службовими відносинами особи з конкретною організацією.

На всіх осіб, що постійно чи тимчасово перебувають на території України, поширюється юрисдикція Української держави. Проте законодавство

у багатьох випадках чітко розмежовує статус громадянина і особи, не ототожнює їх. Громадянин України має більш широкий обсяг прав і обов'язків, ніж особа, яка не пов'язана відносинами громадянства з державою, в тому числі й у сфері захисту (недопустимість видачі громадянина України іноземній державі, захист прав громадян за кордоном та ін.).

Адміністративно-правовий статус громадянина України є складовою частиною його загального статусу, що встановлений Конституцією України, Законом України «Про громадянство України» (в редакції від 16 квітня 1997 р.) та іншими законодавчими актами України.

Громадяни України є рівними перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, місця проживання та інших ознак. Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя. Усі ці конституційні положення підтверджуються законами України про власність, про підприємництво, про підприємства, про землю, про об'єднання громадян та ін. Правовий статус громадянина включає до себе:

а) основні (невід'ємні) права (або права і свободи людини і громадянина);

б) комплекс прав та обов'язків, що закріплюються Конституцією України, нормами різних галузей права, в тому числі адміністративно-правовими нормами;

в) гарантії реалізації цих прав та обов'язків, а також механізм їх охорони державою.

До основних прав, крім невід'ємних (на життя, здоров'я, честь, гідність та ін.), можна віднести: свободу слова, міграції, зборів, власності, користування засобами транспорту, будовами, політичні права (участь у законодавчій, виконавчій та юрисдикційній діяльності держави) та ін.

Комплекс прав та обов'язків у різних галузях виконавчої діяльності складають права на підприємництво та створення підприємств, на землю, на освіту, на користування досягненнями культури та ін.

Гарантії реалізації цих прав та обов'язків, а також механізм забезпечення їх державою знаходять своє відображення в Конституції та законодавчих актах України.

Адміністративно-правовий статус громадянина України встановлюється обсягом та характером його адміністративної правосуб'єктності, котру складають адміністративна правоздатність та адміністративна дієздатність.

Адміністративна правоздатність - це визнана законом за громадянином фактична можливість бути суб'єктом адміністративного права, мати права та обов'язки адміністративно-правового характеру. Адміністративна правоздатність виникає з моменту народження людини. Її обсяг встановлюється і змінюється за допомогою адміністративно-правових норм.

Правоздатність не може бути обмежена або відчужена, від неї неможливо відмовитись добровільно (оскільки така відмова не має юридичної сили). Правоздатність людини утворює юридичне поняття особи і громадянина. Тільки у випадках, передбачених кримінальним або адміністративним законодавством, громадянин може бути позбавлений якоїсь частини адміністративної правоздатності - права пересування, батьківських прав тощо.

Адміністративна дієздатність є другою складовою частиною адміністративної правосуб'єктності. При цьому адміністративна правоздатність є основою адміністративної дієздатності громадян, оскільки вона складає умови, за яких реалізуються їх суб'єктивні права і обов'язки.

Адміністративна дієздатність - це визнана законом спроможність громадян своїми діями набувати і здійснювати права і виконувати обов'язки адміністративно-правового характеру. В повному обсязі адміністративна дієздатність виникає з досягненням 18-річного віку. Разом з тим вона виникає і по досягненні 16-річного віку - одержання паспорта та дотримання правил паспортної системи, охорона природи та ін. Адміністративна дієздатність може наставати у деяких випадках і до досягнення 16-річного віку - право на працю.

Адміністративно-процесуальні права являють собою вид суб'єктивних прав громадян. Через механізм суб'єктивних прав у реальному житті реалізуються ширша за змістом категорія прав людини, та громадянина.

Адміністративно-процесуальні права громадян можуть бути поділені на наступні групи:

а) права, пов'язані з можливістю порушення адміністративного процесу з ініціативи громадянина. Зокрема, до таких прав можуть бути віднесені право на одержання конкретної інформації в компетентних органах, право на подачу заяви й ін.;

б) права, пов'язані з поінформованістю громадянина про причини й мету залучення його в сферу адміністративного процесу, порушеного з ініціативи інших суб'єктів.

в) права, що дозволяють громадянинові впливати на хід і результати адміністративного процесу. Як найбільш численна група адміністративно- процесуальних прав, зазначені права найбільше повно закріплені законодавцем, хоча більшою мірою це стосується юрисдикційних проваджень. Наприклад, права давати пояснення, представляти докази, заявляти клопотання й т.і.;

г) права, пов'язані з можливістю оскарження громадянином дій і рішень компетентних органів й їхніх посадових осіб.

Очевидно, що така класифікація зв'язана зі стадійністю адміністративного процесу, що не виключає й класифікації адміністративно-процесуальних прав по ряду інших підстав. Так, за рівнем законодавчого регулювання можна виділити адміністративно-процесуальні права громадян, закріплені в Конституції України, законах, різного рівня підзаконних актах, відомчих інструкціях.

Оскільки в адміністративному процесі як суб'єкт такого припустимий участь неформальних груп громадян (наприклад, при поданні колективного

звернення), адміністративно-процесуальні права за суб'єктивним складом здійснення можуть бути підрозділені на індивідуальні й колективні.

Залежно від можливості особистого здійснення громадянином адміністративно-процесуальних прав варто виділити: а) права, реалізовані громадянином самостійно; б) права, реалізацію яких відповідно до закону громадянин делегує іншим особам (наприклад, законним представникам).

Нарешті, за способом дії варто виділити: а) адміністративно-процесуальні права, для реалізації яких громадянинові варто зробити певні дії, наприклад, заявити клопотання про надання йому перекладача; б) адміністративно- процесуальні права, для реалізації яких громадянинові немає необхідності реально діяти (наприклад, право на розгляд заяви громадянина у встановлений законом конкретний строк).

Адміністративно-процесуальні права другого виду, як правило, не одержують свого прямого закріплення в нормативно-правових актах. У більшості випадків вони випливають із процесуальних обов'язків інших суб'єктів адміністративного процесу.

Очевидно, що співвідношення адміністративно-процесуальних прав громадян і відповідних їм обов'язків компетентних органів й їхніх посадових осіб є найважливішим фактором реальності й дієвості арсеналу процесуальних прав особистості. Визначення співвідношення прав й обов'язків практично забезпечує сполучення правових інтересів особистості й інтересів інших осіб і суспільства й певною мірою коригує пробіли законодавства щодо регламентації адміністративно-процесуального статусу громадянина.

Адміністративно-процесуальні права слугують для реалізації норм не тільки матеріального адміністративного права, але й інших галузей права, наприклад, норм, що регламентують діяльність громадян як приватних підприємців.

З урахуванням викладеного можна зробити висновок, що суб'єктивне адміністративно-процесуальне право громадянина - це закріплена в адміністративно-процесуальних нормах можливість робити в установлених

ними межах конкретні дії, реальність яких гарантується суб'єктами, що несуть стосовно громадян певні процесуальні обов'язки, а також можливість вимагати від зазначених суб'єктів здійснення необхідних дій з метою користування соціальними благами для задоволення особистих або суспільних інтересів.

2. Виконавчо-розпорядчі органи. Ця група суб'єктів відіграє визначну роль у вирішенні індивідуально-конкретних справ. Разом з тим адміністративно- процесуальна правосуб'єктність виконавчо-розпорядчих органів неоднакова. Вона поділяється на загальну, галузеву та спеціальну.

Загальну правосуб'єктність мають ті органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої компетенції. До них належать, наприклад, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування.

Галузеву правосуб'єктність мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у рамках галузі. Це наприклад, департаменти, служби відділи міністерств.

Спеціальну правосуб'єктність мають органи, які створені спеціально для вирішення вузького кола справ. Наприклад, адміністративна комісія районної державної адміністрації. Треба зазначити, що виконавчо-розпорядчі органи, як правило, є обов'язковою стороною, обов'язковим учасником адміністративного процесу.

3. Об'єднання громадян. Адміністративно-процесуальна правосуб'єктність об'єднань громадян закріплена в Законі "Про об'єднання громадян". Вона виникає при реалізації ними своїх прав, передбачених ст. 20 цього Закону (наприклад, захист інтересів членів громадської організації), а також у випадках порушення законодавства з боку легалізуючих органів (ст. 27) та самих об'єднань громадян, коли до останніх застосовуються санкції, передбачені статтями 29, 30, 31, 32 (штраф, попередження, тимчасова заборона діяльності, примусовий розпуск).

4. Посадові особи і державні службовці, їхня адміністративно-

процесуальна правосуб'єктність зумовлена двома обставинами: по-перше, важливе значення має належність державних службовців до певної категорії керівників або спеціалістів. Зрозуміло, що правосуб'єктність керівника ширша, ніж спеціаліста; по-друге, велику роль відіграє зміст посадових прав і обов'язків. Так, голова районної держадміністрації і начальник управління міністерства належать до однієї категорії , але зрозуміло, що їхня правосуб'єктність різна.

5. Інші державні органи та їх посадові особи. Спеціальною адміністративно-процесуальною правосуб'єктністю володіють і деякі інші передбачені законом державні органи і посадові особи. Так, районні (міські) судді одноосібно розглядають ряд справ про адміністративні правопорушення (ст. 221 КпАП), в органах прокуратури ведеться провадження по скаргах та заявах громадян, порушується дисциплінарне переслідування (дисциплінарне провадження) щодо посадових осіб тощо.

Треба зазначити, що тільки цієї класифікації суб'єктів адміністративного процесу явно недостатньо для з'ясування специфіки їх адміністративно- процесуального становища. Для визначення їх адміністративно-процесуального статусу важлива і та роль, яку кожен із суб'єктів виконує в процесі. За характером процесуального статусу всі суб'єкти поділяються на три групи:

1) суб'єкти, що вирішують справу;

2) суб'єкти, відносно яких вирішується справа;

3) допоміжні учасники процесу.

До першої групи завжди належать державні органи, їх посадові особи. До другої групи можуть входити практично будь-які суб'єкти, як органи, так і особи. До третьої належать свідки, постраждалі, експерти, перекладачі, адвокати. Конкретний перелік учасників адміністративно-процесуальних відносин залежить від виду адміністративного провадження.

ВИСНОВКИ ДО ПЕРШОГО ПИТАННЯ

Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб’єктів. Як

сторони (учасники, суб’єкти) в адміністративному процесі виступають юридичні і фізичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави і місцевого самоврядування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські організації; об’єднання громадян і просто громадяни, а також іноземці і особи без громадянства; політичні партії і органи суспільної самодіяльності тощо. Аналіз усього масиву учасників адміністративно-процесуальних відносин дає змогу виділяти п’ять груп суб’єктів адміністративного процесу:

1) громадянин;

2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їхнього апарату;

3) об’єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб’єктність;

4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністративно-процесуальними правами і обов’язками;

5) інші державні органи та їх посадові особи.

Громадяни мають загальну правосуб'єктність, у тому числі й адміністративного процесу в будь-якій галузі управлінської сфери: господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній. Дана властивість адміністративної правосуб'єктності громадян породжує в усіх інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок додержувати їхні права.

Особливістю адміністративно-процесуальної правосуб'єктності громадян є те, що вони некомпетентні вирішувати адміністративні справи (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але у цьому разі вони вже належать до іншої категорії суб'єктів).