Глава 7 ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ ПРОЦЕДУРНЫХ НОРМ

Реализация целого ряда регулятивных норм материальных отраслей права зависит от наличия и совершенства соотвествующих материально-процедурных форм. Поэтому разработка и введение в систему законодательства внутриотраслевых локальных систем процедурных правил, оформляющих порядок позитивной реализации той или иной регулятивной нормы, — важный участок современного правотворчества.

При этом, однако, следует учитывать особенности расположения в законодательной системе норм материальной процедуры и процессуальных норм. Так, отсутствие надобности в юридическом процессе при нормальном ходе реализации регулятивных норм, а также универсальность основной части моделей процессуальных процедур позволяют обособить в законодательстве процессуальные нормы. Кроме того, механизм функционирования последних таков, что они в каждом случае подключения процесса к регулятивной сфере (через охрани тельное отношение) должны действовать в единстве практически всех норм, создающих целостную нормативную модель гой или иной разновидности процесса на базе процессуальной отрасли или обособленного процессуального института^[92].

Материально-процедурные же нормы в виде отдельных процедурных «связок» закреплены за соответствующими материальными регулятивными нормами, имеют индивидуальный характер и как обязательные посредники во всех случаях реализации регулятивных норм не могут быть выделены в особую отрасль права. Нормы, устанавливающие материально-правовые процедуры, должны быть максимально приближены

в законодательной системе к тем регулятивным нормам. реализацию которых они обеспечивают. Оптимальный вариант — когда они содержатся в тех же нормативных актах, что и основные нормы.

Сторонники широкого понимания процесса, представляя те или иные отраслевые юридические науки, считают, что для процессуальных норм их отраслей права характерны два момента:

а)они содержатся фактически во всех видах отраслевых нормативных актов;

б)обычно объединены с материальными в одном правовом акте.

И что примечательно, на эти моменты обращают внимание представители почти всех материальных отраслей права, но каждый из них в отдельности полагает, что в атом состоит специфика процессуальных норм именно его отрасли^[93].

Однако отмеченные особенности не отражают специфические черты процессуальных норм (в широком понимании) той или иной материальной отрасли права, отличающие их от норм традиционно процессуальных отраслей, а являются признаками. присущими любых! материально-процедурным нормам независимо от их отраслевой принадлежности. Собственно же процессуальные нормы всегда обладают способностью к законодательному обособлению, которая реализуется по мере развития правовой системы.

С внедрением широкой трактовки юридического процесса возникло предложение сформировать «процессуальные» отрасли, которые объединяли бы как собственно процессуальные нормы, так и нормы материальной процедуры^[94]. По существу это означает, что из отраслей материального права (гражданского, административного, трудового, жилищного, семейного и др.) нужно изъять локализованные в них целостные совокупности процедурных норм (процедурные связки) и соединить их в одном или нескольких нормативных актах, причем вместе с процессуальными нормами.

Таким образом, практическим «выходом» названной концепции как раз и явилась рекомендация создавать эклектичные нормативные акты, объединяющие две разные по механизму действия и расположению в системе законодательства группы процедурных норм: нормы, регламентирующие процедуру применения регулятивных норм (диспозиций), и процедурные нормы, опосредующие применение охранительных норм (санкций).

Другим негативных» следствием такого объединения будет го. что нормы материальной процедуры отрываются от тех норм, позитивное применение которых они призваны обеспечивать (от основных норм — материальных регулятивных).

Тем не менее в отраслевых исследованиях предпринимались попытки обосновать использование этого законодательного предложения теоретиков широкого подхода.

Автор также пишет: «Анализ природоресурсового законодательства показывает, что природоресурсовые процессуальные нормы содержатся, в самых различных нормативно-правовых актах»^[97]. То есть он фиксирует те моменты, о которых речь шла выше и которые вполне естественны для материально процедурных норм.

В итоге А. П. Гетьман делает следующий вывод: «Таким образом. в системе природоресурсового законодательства можно

выделить группу правовых норм, регулирующих природоресурсовые процессуальные отношения. Эта группа правовых норм, соединенных в определенное системное целое, и образует особый правовой институт природоресурсового права — институт природоресурсового процесса, место которого в общей части природоресурсового права»^[98].

Анализируя данную точку зрения, следует обратить внимание на одно характерное обстоятельство. Автора не беспокоят вопросы объединения, унификации, наконец, обособления собственно процессуальных норм. Он лишь констатирует, что действующее природоресурсовое законодательство в различной степени урегулировало порядок разрешения споров^[99].

Игнорирование проблем юрисдикционной процедуры — типичная черта широкого подхода к определению границ юридического процесса, поскольку его последователи не делают различия между нормами материальной процедуры и нормами процесса, а первые, по их собственному признанию, выделить весьма затруднительно^[100].

В науке административного права высказывалась мысль о целесообразности принятия Кодекса о порядке решения индивидуальных неюрисдикционных дел^[101]. В данном случае не предлагается свести воедино материально процедурные и процессуальные нормы. Речь идет о кодификации процедурных предписаний, регламентирующих позитивное применение регулятивных административно-правовых норм.

То есть в принципе авторы исходят из того же широкого понимания процесса, хотя их предложение и касается лишь одной его части – материально-процедурных норм. Однако как раз в объединении норм материальной процедуры под рубрикой «процесс., и состоит главная особенность широкого подхода. Поэтому авторов на пути внедрения их предложения ожидают те же негативные моменты: отрыв материально-процедурных

норм oт основных норм, трудности сведения в кодифицированном акте процедурных норм разного законодательного уровня и разнородных по содержанию, необходимость частого обновления кодекса в силу появления новых регулятивных норм, требующих процедурных форм и т. д.

Видимо, раздел в таком кодифицированном акте, по замыслу авторов, должны составить процедуры реализации прав и обязанностей граждан в сфере управления, поскольку в монографии «Управленческие процедуры» им посвящена специальная глава. Какие же юридические процедуры к ним отнесены? Авторы называют в этом ряду процедуры:

а)реализации права граждан на получение жилья;

б)реализации права граждан на получение авторского свидетельства или патента;

в)реализации обязанности исполнить приказ о призыве на действительную военную службу;

г)реализации права пользоваться квартирными телефонами;

д)реализации права пользоваться гостиницами;

е)соблюдения гражданами паспортного режима^[102].

Уже отсюда можно понять, какое эклектическое сооружение будет представлять собой Кодекс о порядке решения индивидуальных неюрисдикционных дел.

Необходимость упорядочения процедурного регулирования в масштабах всей правовой системы требует, чтобы в законе, устанавливающем основные начала правотворческой деятельности («Законе о законах»), были закреплены и принципиальные положения об издании, кодификации и содержании процедурных правил. При этом важно учесть различия r природе, с одной стороны, материально-процедурных норм, а с другой — процессуальных.

При кодификации процессуальных норм вначале должен быть определен круг тех охранительных норм и отношений, которые подлежат процедурному обеспечению. На этой базе затем должна строиться нормативная модель процесса, под которую уже будет формироваться процессуальная отрасль.

Кодификация административно процессуального права должна идти именно по такому пути: в любом случае предварительно устанавливается круг административных правонаруше-

ний и запрещающих их норм. Конечно, административно-процессуальные нормы, содержащиеся в законодательстве об административных правонарушениях. —это лишь часть отрасли административно-процессуального права, поскольку административные охранительные нормы не сводятся к административным запретам. Между тем последние объективно требуют законодательного обособления: по функциям они аналогичны нормам уголовного права и занимают в объективном праве особое место.

Регулятивный механизм права и социальная сфера имеют три линии правовой защиты: собственные охранительные предписания регулятивных норм, административные запреты и уголовно-правовые запреты.

Особенность первого охранительного механизма состоит в том, что в нем каждая охранительная норма закреплена за своей регулятивной нормой, охранительные предписания «влиты» в материальную отрасль и не могут быть выделены и объединены в отдельную охранительную отрасль права. В принципе можно понести речь, например, о «гражданском охранительном праве», но лишь для того чтобы понять механизм действия процесса и ответить на вопрос, почему в гражданском процессе находят применение нормы ряда материальных отраслей права: гражданского, трудового, жилищного и др.

Дело в том, что названные материальные отрасли разграничиваются по содержанию регулятивных норм, а охранительные предписания в них по своей природе однородны, что и позволяет осуществлять охрану и защиту этих материальных отраслей в единой процессуальной форме в форме гражданского процесса. Здесь же, кстати, можно найти и объяснение несовпадения числа материальных отраслей права, с одной стороны, и видов юридической ответственности — с другой. Имеется в виду, что принципиальных различий между содержанием охранительных отношений меньше, чем между содержанием регулятивных.

Надо заметить, что административный процесс является средством реализации охранительных норм как первого вида (административных охранительных норм, закрепленных за административными регулятивными предписаниями), так и второго вида (административных запретов). Поэтому он объединяет в себе, по существу, две особые разновидности юридического процесса:

а)собственно административный процесс, обеспечивающий санкции обязывающих норм административного права;

б)процедуру реализации административных норм-запретов.

Особняком здесь располагаются материально-процедурные формы позитивного применения административных норм.

Система административных запретов — это практически такая же охранительная отрасль, как и уголовное право. Объединяет их та особенность, что они обслуживают систему права в целом, хотя и на разных уровнях; в равной мере ото относится и к соответствующим видам процесса. Вот почему несостоятельно утверждение, что «уголовный процесс обслуживает только одну материальную отрасль — уголовное право»^[103]. Уголовный процесс через уголовное право как систему охранительных норм взаимодействует с целым рядом материальных отраслей, а не с одной, точно так же, как, например, гражданский процесс реализует не только охранительные гражданские нормы, но через них и гражданские регулятивные.

Среди правоведов существует мнение, что в объективном праве в качестве единого правового образования имеется такой компонент, как процессуальное право^[104]. «Процедурно-процессуальное право-, по мнению авторов, складывается из трех самостоятельных отраслей процессуального права — уголовно- процессуального, гражданско-процессуального, административно-процессуального — и процессуальных институтов и даже отдельных процессуальных норм, вкрапленных в содержание различных «непроцессуальных» отраслей права^[105]. При этом единое процессуальное право, по мнению сторонников этого взгляда, делится на две большие группы норм:

а)подсистему процессуальных норм, регламентирующих разнообразную позитивную деятельность уполномоченных на то органов государства и иных субъектов в рамках регулятивных правоотношении;

б)подсистему процессуальных норм, регламентирующих юрисдикционную и иную охранительную деятельность уполно-

моченных на то органов государства н других субъектов в рамках охранительных правоотношений^[106].

Системы процессуального правя в таком виде не может быть уже хотя бы потому, что нормы первой группы являются не процессуальными, а материально-процедурными. Кроме того, специфика расположения и действия этих норм как рая и состоит в том. что они вместе со своими основными нормами составляют локальные образования и даже в пределах одной отрасли между собой не связаны

Образуют ли отрасли процессуального права единое правовое образование r виде отдельного компонента объективного права’ И если нет. то может ли такое образование быть создано в дальнейшем?

Думается вce-таки, что особой локальной системы (отдельной подсистемы) внутри общей конструкции объективного права процессуальные отрасли не образуют. Подсистему в праве каждая процессуальная отрасль составляет вместе со своей материальной отраслью (отраслями). Вместе с чем то, что процессуальные отрасли права являются элементами одной и той же системы (объективного права), а также однотипность механизмов действия и задач, стоящих перед ними, обусловливают существование между ними связей и взаимодействия. По нашему мнению, в основном это должны быть связи координации, т. с. распределения, увязки, гармонизации, что характерно для систем, решающих самостоятельные, но похожие задачи в одном и том же объекте, в нашем случае в общей конструкции объективного права.

Не исключаются, однако, между процессуальными отраслями и функциональные взаимодействия. Имеются в виду те случаи. когда одна отрасль действует в плане функции другой. Наиболее ярко .это проявляется r институте гражданского иска в уголовном процессе^[107]. Доказывание обстоятельств, составляющих основание гражданского иска и характеризующих размер ущерба, осуществляется здесь уже по правилам уголовно процессуального права^[108].

Вопрос о процессуальном праве как едином образовании нуждается, конечно, в дальнейшем изучении. Вполне вероятно,

что накопление теоретического материала в рамках общеправовой процессуальной теории позволит вынести в системе законодательства ряд общепроцессуальных положений «за скобки» и тем самых» сформировать своего рода общую часть для процессуальных отраслей права. Вот тогда можно будет признать существование в объективном праве процессуальной подсистемы. Пока же говорить о процессуальном праве как уже сложившемся едином правовом образовании значит в известной мере занижать актуальность интенсивной научной и правотворческой работы в этом направлении.

Немало сделали для выявления общих моментов в процессуальных отраслях сторонники концепции судебного права. Однако связав наличие ятих моментов лишь с судебным органом, они резко ограничили сферу действия своих теоретических положений относительно процессуального права в целом Сведения, собранные в рамках теории судебного права, нужно еще «сортировать», с тем чтобы общепроцессуальные положения отделить от обусловленных лишь природой суда, который, как известно, не является единственно возможным властным (юрисдикционным) субъектом юридического процесса.