Глава 6 ТРЕБОВАНИЯ К ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРОЦЕДУРЕ (ГЛАВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ НОРМАТИВНОЙ МОДЕЛИ И УСЛОВИЯ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ)

Принципиально важным признаком процедуры является наличие предварительно установленной модели (программы), в соответствии с которой она воплощается в жизнь, в реальное поведение субъектов.

Оттого, как построена модель процедуры, что она собой представляет, зависит и достижение намеченного результата. поэтому, например, не случайны парламентские дебаты по процедурным вопросам С одним либо другим вариантом построения процедуры не без оснований связывается результативность политического решения, соответствие достигнутого результата тем или иным политическим интересам. По этому поводу интересно высказался журналист Валерий Выжутович : «В той или иной настойчиво предлагаемой (или столь же решительно отвергаемой) процедуре, как водяные знаки текущего момента, проступают соотношение политических сил. перипетии борьбы за власть, тайные или явные намерения участников этой борьбы. За каждой процедурой — интересы. Депутаты, призывающие коллег "покончить с саботажем и начать наконец-то работать", не могут не понимать этого. Страстные воззвания не топтаться на процедурных вопросах – лукавы. В них отчетливо сквозит заинтересованность, личная или груп-

повая. Заинтересованность в определенном течении дел. А порядок течения дел обычно и предрешает их исход»^[34].

Модели юридической процедуры могут быть нормативными (которые содержатся в процедурных кормах) и индивидуальными (установленными правореализующим договором или иным индивидуальным юридическихактом), поэтому знание правил построения юридической процедуры, теоретических основ создания ее моделей необходимо как в процессе правотворческой деятельности, так и в процессе правореализации.

Синхронность. Возникновение основных норд», т. е. тех норм, осуществлению которых процедура служит, и процедурных норм должно быть синхронным. Создание нормативных моделей соответствующих процедур не должно отставать во времени от тех норм и отношений, реализацию которых они призваны обеспечивать. Иное приведет к бездействию регулятивных или охранительных норм, к их омертвлению.

На практике это требование означает, что законодатель должен своевременно позаботиться о разработке проекта соответствующего процедурного нормативно-правового акта (или процедурного раздела в нормативно правовом акте), с тем чтобы основные и процедурные нормы могли быть приняты одновременно, в пакете нормативных актов или в едином нормативном акте. Недопустимо оставлять процедурные вопросы нерешенными или откладывать их решение на неопределенное время.

Возможен временной разрыв между опубликованием основного и опубликованием процедурного акта или между опубликованием основного и введением в действие процедурного акта, когда последний тем не менее вступает в силу одновременно с основным нормативным актом». Такие варианты вполне допустимы и при определенных обстоятельствах даже могут быть необходимы. Например, когда для вступления в действие основного акта требуется не только процедурная, но и иная подготовка (экономическая, организационная и т. д.).

Отмеченные моменты должны находить отражение в процедурных нормах, регламентирующих порядоквведения в дей-

ствие того или иного закона. Имеется к виду поручение о разработке процедурного акта и указание на его одновременное с основным вступление в действие.

Если все же основной нормативно правовой акт нужно по каким-либо причинам принять срочно, а на разработку процедуры требуется время, то должен быть точно определен срок, отведенный на разработку и принятие процедурного акта. Вместе с тем такая ситуация должна быть исключением из правила

Обязанность позаботиться об обеспечении основных норм процедурными лежит не только на законодателе, но и на организациях и лицах, представляющих проект закона в законодательный орган по праву законодательной инициативы.

Законодательный уровень. В идеале процедурные нормы должны быть того же законодательного уровня, что и основные. Например, если нормы, которые процедура должна обеспечивал,. закреплены законом, то и процедура должна быть установлена законом. Несоблюдение этого требования способно снизить авторитет процедуры, что в свою очередь отразится на ее эффективности. Кроме того, это чревато искажением норм закона, ибо подзаконные процедурные акты зачастую имеют ведомственный характер. Наконец, больше вероятности, что процедурный акт отстанет во времени от основного.

Это важное требование можно было бы соблюсти путем включения процедурных норм в основной нормативный акт. Однако это не всегда удается сделать по причинам объективного характера. Речь идет прежде всего об Основном Законе. Конституция любой страны содержит процедурные нормы,

но закрепить в ней самой порядок реализации всех ее норм, конечно, невозможно. Требуется издание специальных законов, устанавливающих тс или иные процедурные формы реализации ее норм.

В данном случае различие в уровнях регулирования обусловлено природой Основного Закона, который «не предполагает детализированной регламентации, иначе утратит свойства лаконичности и стабильности»^[35].

Согласованность процедурных и основных нормативно- правовых актов. Заботясь о синхронном принятии и введении в действие основных и процедурных нормативных актов, еле дует в процессе разработки их проектов принимать меры к их содержательному согласованию, т. с. стыковке, взаимоувязке норм, использованию единой терминологии, с тем чтобы не было повторов, противоречий и т. д. Разумеется, базой для такого согласования должно быть содержание основных норм: процедурные нормы увяязываются с основными, а не наоборот. В любом случае процедурный акт не должен приниматься ранее основного нормативно-правового акта, реализации которого он призван служить.

Совместное расположение основных и процедурных норм. Процедурные нормы следует но возможности помещать в тех же нормативных актах, в которых содержатся их основные нормы, т. е. те, на реализацию которых процедурные нормы направлены.

В первую очередь это требование касается норм материальной процедуры, которые в силу их специфики, в частности индивидуального характера, «привязки» к конкретным нормам и отношениям, следует непременно располагать в тех же нормативных актах, что и основные нормы.

Совместное расположение в принципе возможно и для тех процессуальных процедур, которые имеют индивидуальный характер. т. с. рассчитаны на процедурное обеспечение именно этих, а не иных охранительных норм и отношений. Хотя, как правило, индивидуальные процессуальные нормы в силу того обстоятельства, что они не являются обязательных» условием нормальной реализации регулятивных норм, а также для того чтобы не нарушать архитектонику основного нормативного акта из-за объемной процедурной формы, тоже издают в отдельном нормативном акте.

В законодательстве широко практикуется решение процедурных вопросов с помощью формулы: «в установленном законом порядке». Для материальных процедур такой подход вообще недопустим: материальные процедурные нормы должны излагаться тут же, в этом же нормативном акте, о реализации норм которого идет речь. Что же касается процессуальных процедур, то в отсылочной норме должно быть указано, какие конкретно процессуальные нормативные акты имеются в виду. В противном случае за формулой «в установленном законом порядке» может ничего реального и не оказаться.

Реализация требования совместного расположения основных (материальных регулятивных) и материально-процедурных норм способствовала бы также выполнению двух вышеназванных требований: о синхронности вступления R действие основных и процедурных норм и их едином законодательном уровне.

Границы регулятивного «вмешательства» процедурных норм. Процедурные нормы не должны касаться содержательной стороны основных норм, а тем более противоречить им «Удел» процедуры — порядок реализации. Данное требование распространяется и на те процедурные нормы, которые находятся на одном законодательном уровне с основными, в том числе и тс, которые исходят от того же правотворческого органа, что и основные нормы.

Многовариантность и диспозитивность процедур. В демократическом обществе правовые процедуры должны в наибольшей степени обладать качествами многовариантности и диспозитивности, т. е. процедура должна предлагать различные варианты реализации основной нормы и предоставлять субъектам право самим выбирать тог или иной порядок осуществления своих пpaв и обязанностей, а в ряде случаев — самим определить его в договоре, соглашением между сторонами.

Можно привести примеры возможности выбора процедурной формы. Так, для процедуры голосования закон в ряде случаев предусматривает альтернативную форму и возможность выбора формы соответствующим органом (открытое или гай нос голосование).

В многовариантности и диспозитивности процедур находит проявление демократизм правового регулирования.

Здесь действительно нужен дифференцированный подход. Даже в материальной плоскости права дело обстоит неоднозначно: во-первых, нужно посмотреть, какой порядок юридического регулирования используется. Если речь идет о дозволительном порядке («дозволено все, кроме прямо запрещенного»), то вопрос о многовариантности процедуры в общем-то снимается: субъект сам волен избирать порядок реализации своих прав и обязанностей. Если же используется другой принцип регулирования — «запрещено все, кроме дозволенного» (разрешительный), то здесь, действительно, от разнообразия предлагаемых законом процедурных форм зависит многое. Однако в последнем случае, и это во-вторых, требуется также учесть, кто является носителем прав и обязанностей, кому предоставляется многовариантность поведения: властному или рядовому субъекту. Если речь идет о первом, то к решению вопроса нужно подходить весьма осторожно, с учетом законных интересов и прав субъекта. Примером варьирования процедурной формой в отношении властного субъекта может служить ч. 2 сг. 11 российской «Декларации прав и свобод человека и гражданина», которая гласит: «Обыск и иные действия, совершаемые с проникновением в жилище, допускаются на основании судебного решения. В случаях, не терпящих отлагатель-

ства. возможен иной, установленный законом порядок, предусматривающий обязательную последующую проверку судом законности этих действий»^[39].

Демократизм юридической процедуры. На наш взгляд, данное требование не может быт», обращено ко всем видам процедур. Оно касается лишь процедур, направленных на реализацию властеотношений. Только юридические процедуры, для которых основными отношениями являются отношения власти, могут расцениваться как демократические или недемократические. Поэтому, например, отмеченные выше качества многовариантности и диспозитивности в одном случае характеризуют демократизм юридической процедуры, а в другом — лишь демократизм правового регулирования.

Другое ограничение в действии данного требования это то, что оно обращено к собственному содержанию процедуры. Разумеется, характер процедуры определяется в первую очередь характером основного правоотношения; зависит от того, что процедура реализует Однако юридическая процедура имеет и свое собственное содержание. Так, можно обсуждать вопрос, гуманна ли смертная казнь, но правомерен и вопрос о гуманности самой процедуры исполнения этого вида наказания. По такой схеме нужно, видимо, оценивать любое содержательное качество правовой процедуры, в том числе и се демократизм.

Одни и те же вопросы могут решаться как демократическим путем, так и недемократических». К примеру, А. В. Венгеров особо выделял роль демократической процедуры в подготовке и принятии законов, отмечая, в частности, значение референдума^[40].

Итак, в чем состоят характерные черты и особенности демократической процедуры, что отличает ее от процедуры недемократической?

Видимо, демократической прежде всего не может быть бюрократическая процедура. Бюрократизм есть противоположность демократизма. Бюрократия, как и демократия, обязана своим существованием такому общественному феномену, как

власть, и они по сути представляют собой взаимоисключающие способы ее организации. А. В. Венгеров точно подметил несовместимость интересов касты «распределителей» с демократической процедурой^[41].

Можно сказать, что бюрократизм представляет собой «болезнь». патологию профессиональны* властно-управленческих систем, аппаратов (как государственных, так и общественных организаций), суть которой в том, что властный субъект постепенно утрачивает качества элементавластеоотношения, перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан (во всяком случае считает ее не главной), и начинает работать «на себя», на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри системы. Что же касается таких распространенных в общественном мнении признаков бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество, то они являются лишь внешними проявлениями его антиобщественной сути.

При этом следует иметь в виду обстоятельство, что бюрократизм представляет собой социальную патологию, характерную для всех властно-управленческих систем, которые организованы по принципу разделения субъекта а объекта власти. И в этом смысле бюрократизм можно даже рассматривать как естественную патологию. Естественную в том смысле, что и люди как биологические системы подвержены болезням. Поэтому задача общества вовремя распознать, диагностировать бюрократизм, причем как в масштабе всего общества, гак и применительно к отдельной управленческой системе, а также иметь против него эффективные компенсаторные механизмы в виде механизмов общественного контроля, надзора, возможностей влиять на формирование властных структур, их личностный состав и т. п.

В решении этих задач велика роль процедур. А. В. Оболонский, говоря означении общественного мнения и борьбе с бюрократизмом, пишет: «Важно одно необходимы конкретные, закрепленные правом процедуры, ставящие органы государственного управления в условия, при которых по настоящему

серьезная работа сданными, характеризующими общественное мнение, превратится r одну из постоянных служебных функций руководителей и должностных лиц любого ранга»^[42].

Радикальным же средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления — переход к самоуправлению Дело в том, что бюрократиях» не является свойством, атрибутом всякой власти. Ему подвержены только те управленческие системы, которые отделены от объекта управления, находятся вне его. Человек, например, на социальном уровне — управляемая система, а на биологическом — самоуправляемая. И как биологическая, физиологическая система человек не может «обюрократиться», ибо невозможно быть бюрократом по отношению к себе. То же самое относится и к любой самоуправляющейся системе

Говоря о принципе самоуправления, нужно иметь в виду также следующее. И в том случае, когда имеет место самоуправление, т. е. совпадают субъект и объект управления, вопрос о власти снимать нельзя. Если сохраняется функция управления, то обязательно должно присутствовать и средство се осуществления власть. Не случайно, видимо, такое выражение, как «власть над собой».

По нашему мнению, существует два способа организации самоуправленческой власти и соответственно два вида само управления:

а)когда субъект и объект управления полностью совпадают (например, общее собрание трудового коллектива и коллектив, собрание всех членов рода и род при первобытнообщинном строе);

б)когда властный субъект включен r объект управления, находится внутри него, но локализован в виде специального носителя власти, центра управления (сонет старейшин в первобытном обществе, совет трудового коллектива и т. п.).

Самоуправление — это, на наш взгляд, наиболее полное воплощение демократии, ее апофеоз Поэтому всякая процедура реализации отношений самоуправленческой власти есть демократическая процедура.

Бюрократической же, с учетом высказанных соображений, представляется юридическая процедура, которая:

а)служит официально провозглашенной и нормативно-правовом акте цели, бюрократической по своему характеру;

б)процедура, которая имеет социально полезную задачу, но построена таким образом, что работает не на эту задачу, а на самодовлеющие интересы бюрократической системы Эта разновидность бюрократических процедур отличается искусственной сложностью, излишне формализованной структурой. Например, таковой может быть процедура отзыва избираемого должностного лица.

Следует согласиться с М. М. Бабаевым и Ю. Д. Блувштейном, что к бюрократизации деятельности (а соответственно и ее процедуры) влечет выдвижение перед субъектом заведомо недостижимых целей или целей, которые в принципе достижимы. но не обеспечены необходимыми силами и средствами^[43].

Особенно опасна бюрократизация процессуальных процедур, ибо они в рамках охранительных отношений реализуют наиболее острые приемы государственного властвования, затрагивают жизненно важные интересы человека^[44].

В юридической науке наиболее разработаны теории традиционных разновидностей юридического процесса: гражданского и уголовного. Можно посмотреть, как проблема демократизма решается применительно к одному из них — гражданскому процессу. Так, ученые полагают, что гражданский процесс демократичен в том случае, когда:

а)правосудие по гражданским делам осуществляется только судом и на началах равенства перед законом и судом всех граждан;

б)процессуальное положение сторон характеризуется равенством их процессуальных прав;

в)гражданские дела отнесены законом к родовой подсудности суда, самого близкого в территориальном отношении к месту проживания граждан, что облегчает гражданам доступ в суд, позволяет им вести дело в суде и защищать свои права и интересы с минимальными затратами времени и средств:

г)государственная пошлина и издержки, связанные с рассмотрением дела, невелики по размерам и не препятствуют

обращению граждан в суд за защитой своих прав и законных интересов, а по отдельным категориям дел истцы освобождаются от уплаты судебных расходов;

д) граждане могут вести дела в суде как лично, так и через представителей.

В качестве одной из черт, характеризующих демократизм судебной процедуры, выше была названа ее доступность. Ввиду важности этого параметра юридической процедуры рассмотрим его отдельно.

Доступность. Это требование имеет ряд аспектов. Прежде всего — доступность процедуры в информационном плане, г. е. доступность информации о процедуре, ее нормативной модели. Участники правоотношении зачастую не реализуют свои права или не могут их защитить по той простой причине, что не знают соответствующих процедурных форм, не осведомлены о том. как, в каком порядке они могли бы осуществить субъективное право или защитить его от нарушения.

Информационную доступность такого рода можно обеспечивать через хорошо поставленную систему снабжения правовой информацией, изданием в достаточном количестве нормативно-правовой литературы, путем правовой пропаганды с использованием СМИ и т. д.

Сами по себе эти формы распространения правовых знаний хорошо известны. Но здесь важно отметить следующее. R настоящее время акцент должен делаться на разъяснении именно механизмов, процедур реализации правовых норм и .защиты субъективных прав.

К анализу данной проблемы имеются и иные подходы. Н. Я. Соколов, ссылаясь на разработки других авторов, называет три уровня правовой информированности общества. Пер вый уровень связан с правосубъектностью гражданина, т. е. способностью физического лица иметь и приобретать права и обязанности. Второй уровень правовой информированности личности характеризуется ее социально-правовой активностью. Для этой ступени характерно достаточно свободное ориентирование личности в меняющихся правовых ситуациях, умение самостоятельно решать возникающие жизненные проблемы, основываясь на достаточно глубоком знании правровых норм. И третий уровень — экспертный, т. е.профессионально-юридическая информированность, которая является высшим

уровнем правовой информированности, ее специальной формой^[45].

Если оставить в стороне профессиональные знания юристов и вести речь об уровнях правовой информированности граждан. то, думается, первых! уровнем следует считать знание о тех юридических правах, которые уже принадлежат гражданам, а также о тех правах, которые они могут приобрести. Второй умение пользоваться своими правами, знание о том, как наилучшим образом реализовать свои права и защитить их. Этот уровень, таким образом, предполагает знание юридических процедур, наиболее важных в практическом отношении юридических механизмов. И этот момент качественным образом отличает второй уровень информированности от первого. А более глубокое знание правовых норм или менее глубокое, о чем пишет Н. Я. Соколов, это все таки количественная сторона вопроса.

Другой аспект информационной доступности нормативной модели процедуры — это доступность текста процедурного нормативного акта, который является первичным источником правовой информации. А. В. Венгеров обоснованно выделял эту разновидность информации о нраве. Но сто мнению, правовые нормы несут в себе информацию о должном и возможном поведении лиц н организаций, закрепляют и организуют социально необходимое и целесообразное поведение, и эта информация носит прескрептивный (предписывающий) характер, она первична, имеет определенную структуру, выполняет функцию ограничения разнообразия в поведении своих адресатов и т. д^[46].

К языку нормативно-правовых актов предъявляется целый ряд требований, и в первую очередь — ясности, четкости и простоты изложения^[47]. В сфере процедурно-правового регулирования доступность нормативного акта для понимания адресатов имеет особое значение в силу детальной регламентации поведения, необходимости усвоить характер и последовательность множества действий.

Говоря о языковой доступности нормативной модели процедуры, о доступности ее для понимания, не следует забывать и о других средствах и приемах, разработанных в законодательной практике для доведения правовой информации до потребителя в наиболее полном и ясном виде. В частности, путем использования научно-технических средств хранения, обработки и «доставки- правовых сведений^[48].

Принципиально проблема информационной доступности нормативно-правовых актов, в том числе и процедурных, была в свое время поставлена в Заключении. В нем говорилось, в частности, о том. что в стране действуют правила, «допускающие применение неопубликованных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан», а «граждане должны иметь возможность знакомиться со всеми нормативными актами, которые определяют их права, свободы и обязанности, а также порядок их осуществления, а государственные органы обязаны своевременно доводить до всеобщего сведения такие нормативные акты»^[49]. В резолютивной части Заключения сказано, что опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, т. е. доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов. А ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат опубликованию соответствующими государственными органами в трехмесячный срок со дня принятия Заключения. Акты, которые не будут опубликованы, по истечении этого срока утрачивают силу»^[50].

Применительно к процедурам, связанным с властной, правоприменительной деятельностью, проблема доступности имеет ряд дополнительных аспектов. К тому же. речь уже идет о доступности не нормативной модели процедуры, а реальных, фактических процедур.

Доступность юридического процесса зависит от простоты и надежности процедурных форм, механизмов обращения в компетентный орган, механизмов «запуска» юридической процедуры.

Практически этот вопрос означает то. какими условиями обставлено обращение к властной подсистеме, каковы юридические предпосылки реализации права на возбуждение процедуры. Порядок обращения должен быть простым, без излишних формальностей, способных затруднить обращение. При этом должен существовать исчерпывающий перечень оснований, по которым гражданину может быть отказано в приеме жалобы к судебному или иному властному рассмотрению.

Несомненно, что доступность юридического процесса зависит к от величины денежных расходов граждан на его осуществление. Применительно, например, к судебному процессу эта величина определяется суммой государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела. «Доступность процесса, — писал в свое время М. А. Гурвич, — в огромной, часто решающей степени зависит от размеров судебных и других расходов, с которыми связано обращение в суд за защитой и ведением в гуде дела»^[51].

Доступность процессуальной процедуры определяется и тем. насколько хорошо организована юридическая помощь населению, насколько реальна и со стороны юридической, и со стороны фактической возможность прибегнуть к услугам квалифицированного специалиста-юриста в нужный момент.

Законность. Проблему законности нормативной модели процедуры, а именно о ней идет речь, не следует смешивать с проблемой законности фактических процедур, которыми эта нормативная модель реализуется. Законность фактических процедур определяется степенью их соответствия нормативной модели, закрепленной в нормативно-правовых актах. Законность же нормативной модели юридической процедуры за висит от ряда факторов и прежде всего — от ее соответствия содержанию вышестоящих в законодательной иерархии нормативно-правовых актов

В научной литературе и на практике внимание традиционно акцентируется на законности как требовании строгого и неуклонного соблюдения и исполнения предписаний правовых норм всеми субъектами права, в том числе и властными — должностными лицами и органами государственной власти в процессе вынесения ими индивидуальных юридических актов. Однако в настоящее время наряду с проблемами законности

в сфере фактической реализации юридических предписаний вполне обоснованно выдвигаются на первый план проблемы обеспечении законности нормативных актов, т. е «законности самого законодательства», и прежде всего — на ведомственном уровне»^[52] В таком ракурсе следует рассматривать и проблему законности нормативной модели правовой процедуры.

Соответствие нормативной модели процедуры нормативным актам большей юридической силы можно условно считать ее законностьюпо вертикали. По горизонтали ее законность определяется, во-первых, невмешательством в содержание основных норм, даже с намерением улучшить, «поправить» их, а во-вторых, — непротиворечием этим нормам, т. е. отсутствием содержательной коллизии между процедурных нормами и основными; тем более что зачастую основные нормы содержатся в актах большей юридической силы, чем процедурные.

Особое значение требование законности имеет для нормативных иных моделей процессуальных процедур, которые опосредствуют наиболее острые формы правового принуждения. Оптимизация параметров нормативной модели процессуальной процедуры не должна производиться в ущерб ее законности. Упрощение процесса, его ускорение, экономия материальных затрат на процесс и всякого рода иная «процессуальная экономия» недопустимы, если они угрожают законности или даже каким-то образом ослабляют ее, ибо все это чревато серьезным ущемлением прав и жизненно важных интересов человека. Надежность процедуры r свете требований законности должна быть многократной. Ее требования должны иметь приоритет перед другими качествами процесса.

Деформации законности угрожают даже таким традиционно развитым и совершенным процессуальных» процедурам, как гражданское и уголовное судопроизводство. В нашей стране процессуальное упрощенчество, отказ от развитых процессуальных форм при судебной защите прав и законных интересов граждан в ущерб началам законности имели место в конце 20-х — начале 30-х гг. XX в.^[53]

И в настоящее время проблема законности нормативной модели процесса остается актуальной. Хотя бы потому, что источниками норм, регулирующих судопроизводство, являются не только законы, но и ведомственные нормативно-правовые акты^[54].

Особо следует остановиться на проблеме формальной законности нормативной модели процедуры. На наш взгляд, процедура может быть законной лишь формально в тех случаях, когда:

а)процедурная норма внутреннего права повторяет, дублирует норму вышестоящего нормативного акта, которая противоречит общепринятых» нормам и принципам международного права;

б)нормативная модель процедуры не содержит правила, необходимость которого в мировой практике общепризнана для данного рода процедур. R нашей стране такая ситуация дли тельное время имела место применительно к уголовно-процессуальной процедуре с нормой о презумпции невиновности^[55];

в)незаконным является вышестоящий по отношению к процедурному нормативно-правовой акт (полностью или в некоторой части своих норм), на котором процедура базируется и которому соответствует;

г)незаконных^ являются основные нормы: те нормы, для реализации которых разработана и нормативно установлена модель процедуры.

Адекватность процедур, изменяющих правовой статус субъекта. Соблюдение этого требования служит защите прав человека, а также законности правового регулирования в целом.

Речь идет о том. что если возникновению правоотношения предшествовала определенная процедура, то не менее качественная, не менее совершенная с точки зрения детальности регламентации и гарантий процедура должна сопутствовать и прекращению этого правоотношения.

Взаимосвязь начальной и завершающей процедур необходимо, на наш взгляд, обязательно учитывать при разработке

нормативных моделей юридических процедур, но при этом не следует, однако, их связь рассматривать прямолинейно. Так, на характер завершающей процедуры влияет и характер динамики основного правоотношения, те изменения, которые произошли в правовом положении субъектов в процессе развития правоотношения, в результате совершения субъектами совокупности правомерных (и неправомерных) деяний. Например, процедура расторжения брака может быть адекватна с правовой точки зрения процедуре заключения брака (заключение и расторжение брака в органах ЗАГС), а может быть и более сложной (судебной), что обусловлено состоянием супружеских отношении (конфликт, имущественный спор, наличие несовершеннолетних детей) к моменту разрыва.

Применение упрощенной процедуры расторжения брака (в органах ЗАГС по заявлению одного из супругов) может явиться следствием совершения другим супругом преступления. за которое он был осужден к лишению свободы на срок, например, не менее трех лет. В данном случае такой подход можно понять, и в целом он. видимо, оправдан. Однако, на наш взгляд, сам по себе факт нарушения субъектом своих обязанностей. а тем более предположение о таковом, не должны являться основанием для установления более простой процедуры прекращения правоотношения шли приводить к неприменению какой либо процедуры вообще. Если, например, человек вступает в трудовые правоотношения, проходя через детальную и достаточно сложную процедуру конкурса и избрания на должность (ученым советом, трудовым коллективом ит. п.), то такие правоотношения не должны прекращаться путем вы несения приказа руководителем данной организации или вышестоящей. Должна применяться юридическая процедура, гарантирующая человеку соблюдение и защиту его прав при прекращении правоотношений.

В этой связи следует согласиться с Ю. В. Феофановым, который в беседе с юристом-практиком обоснованно поставил вопрос о том, не стоит ли выработать и законодательно закрепить ритуал прекращения уголовного дела против невиновного человека: с обязательным опубликованием в местной печати, с официальным извещением трудового коллектива и т. д. В законе подробно разработана вся процедура признания человека виновным и должен быть предусмотрен столь же неукоснительный ритуал восстановления всех прав, когда обвинение оказа-

лось несостоятельным. Справедливое замечание высказал собеседник Ю. В. Феофанова: «Мне лично кажется, что тут получается какое-то странное смещение. Когда человек находился в положении обвиняемого, о его правах скрупулезнейшим образом заботились. И ото правильно. Но подтвердилась невиновность — и тут же вроде все обо всем забыли: радуйся, мол, что выпустили. Надо, обязательно надо решить вопрос оправдательного ритуала»^[56]. Всвое время в системе органов прокуратуры предпринимались попытки изыскать процедурные формы реабилитации невиновных и внедрить их на практике.

Системность. В литературе, касающейся вопросов процедурно-правового регулирования, прежде всего в теории гражданского и уголовного процесса, можно встретить такие требования к процедуре, как эффективность, оперативность (быстрота), экономичность, надежность, простота. По своей сути эти требования системные, в том смысле, что они могут быть предъявлены лишь к системе. Именно поэтому увязывать их между собой и оптимизировать можно лишь рассматривая процедуру как систему, тем более что процедура по своей при роде является целостностью, системой. Кроме того, названные качества невозможно оценить изолированно друг от друга, ценность их и необходимость для процедуры относительны. Возьмем, к примеру, такое качество процедуры, как простота. В общем-то простота — хорошее свойство, тесно связанное с надежностью, доступностью, экономичностью процедуры, и в нормативной модели процедуры к нему нужно стремиться. Однако вся совокупность свойств процедуры определяется характером стоящей перед ней цели, и поэтому ее упрощение возможно лишь до определенных пределов. Кепи цель требует построения развитой и сложной процедуры, то упрощению здесь места нет. В первую очередь это касается процессуальных процедур. А вообще принцип упрощения системы таков, что оно должно производиться до тех пор. пока это не сказывается отрицательно на других параметрах системы. «Одной из важнейших задач системных исследований, решение которой имеет особое значение для разработки более совершенных систем, в частности систем управления, является

проблема упрощения систем при сохранении и даже повышении их эффективности»^[57].

Рассмотрим некоторые системные параметры юридической процедуры.

Рациональная достаточность. В правотворческой деятельности, «конструируя- процедурную форму (модель правовой процедуры) для той или иной типовой ситуации, следует учитывать. что она должна обеспечивать необходимую для достижения правового результата степень детализации поведения и в то же время быть рациональной, отвечать требованию достаточности. Речь идет о том, что должна быть оптимальной степень регуляционного проникновения процедуры в поведенческую ткань. Негативные последствия будут иметь место и в том случае, если этот урегулированный слой будет слишком «тонок», и тогда, когда он будет слишком «толст».

Вообще необходимость и достаточность свойств для достижения цели это главные параметры любой системы. Они являются как бы итоговыми параметрами, которые охватывают и характеризуют все другие свойства системы К данном же случае мы ведем речь не о достаточности свойств, а о свойстве достаточности, имея в виду степень детализации поведения Говоря в этом смысле о требовании рациональной достаточности, необходимо обратить внимание на одну особенность процедуры, которая позволяет использовать ее в практике социального регулирования в качестве «тормоза» тех общественных процессов и явлений, которые правомерны, но нежелательны для общества. В качестве примера сошлемся на бракоразводную процедуру. Однако надо заметит»., что процедура в такой роли имеет «благородную» окраску лишь при определенных условиях:

а)когда в обществе нет сомнений относительно нежелательности данных социальных явлений;

б)процедура не просто отпугивает особой сложностью, унизительностью или изъятием денежных сумм, но обладает необходимыми качествами содержательного порядка. R том же бракоразводном процессе можно было бы считать таким качеством. например, обязанность судьи дать супругах» конкретную рекомендацию посетить психолога и других специалистов в сфере семейных отношений, сделав это условием расторже-

ния брака. Подобные требования содержательного плана направлены на то, чтобы процедура могла эффективно размежевывать правомерные, но нежелательные явления на а) достаточно обоснованные и б) имеющие случайный характер.

Сдерживающие возможности юридической процедуры могут быть использованы и во вред обществу, в частности, если они применяются вместо кардинальных экономических, политических решений насущных социальных проблем, в бюрократических целях и т. п.

Надежности Это качество имеет для юридической процедуры особое значение, ибо процедура по своей сути есть алгоритм, последовательная реализация которого должна приводити к желаемому результату. Поэтому в работе процедуры не должно быть сбоев, она обязана с высокой степенью вероятностн обеспечивать наступление результата, гарантировать достижение поставленной цели.

Надежность системы часто напрямую связывают с ее простотой: чем проще система, тем она надежнее Такой подход, видимо, оправдывает себя в технической сфере. Однако в сфере социальной, в частности применительно к процедуре, дело обстоит. скорее всего, наоборот^[58]. От простоты юридической процедуры могут зависеть ее доступность, демократизм, но не надежность. Здесь нужны, видимо, какие-то другие подходы.

Надежность нормативной модели процедуры зависит от обеспеченности ее правовыми и иными гарантиями, от лого, насколько в ней учтены внешние условия ее функционирования, но самый главный, на наш взгляд, специфический фактор для этого параметра — это отработанность нормативной модели.

В принципе любое нормативно-правовое предписание нуждается в «обкатке-, в испытании временем Но для норматив ной модели процедуры этот момент имеет особое значение в силу того, что:

а) в процессе правотворческой разработки процедуры более велика вероятность ошибки законодателя, поскольку в детальной регламентации поведения трудно предусмотреть вес обстоятельства;

б) эта ошибки воспринимаются более болезненно, поскольку рвется поведенческий алгоритм, приостанавливается процесс реализации основного отношения.

Поэтому процедура требует, особенно на первых порах своего существования, пристального внимания со стороны законодателя, его быстрого реагирования на возможные срывы в работе ее нормативной модели.

Процедурным нормативным системам вообще необходимо повышенное внимание со стороны своих создателей. Нормативные модели процедуры динамичны не только в том плане, что программируют динамичное поведение, динамику в развитии фактической процедуры, но они динамичны сами по себе, как нормативно правовые формы. Они изменчивы, подвижны, находятся в развитии, что обусловлено необходимостью их постоянного соответствия объекту регулирования. Процедурные нормы гораздо в большей степени, чем любые другие правовые нормы, привязаны к регулируемому поведению: даже малейшие изменения в программе реализации основного отношения должны быть отражены в нормативной модели процедуры. В противном случае будет нарушено управление фактической процедурой, пойдет уже нарушение законности.

Таким образом, нормативная модель процедуры должна постоянно находиться «в форме», в состоянии соответствия потребностям фактической процедуры и задачам реализации основного отношения, что должно обеспечиваться корректирующей деятельностью законодателя.

Надежность процедуры ослабляется в том случае, когда ее возможности не соответствуют задачам реализации данного типа основных отношений. Такие ситуации возникают по следующим причинам:

а)процедурная форма отстает в своем развитии от основных отношений (выход: своевременная законодательная коррекция процедурной формы);

б)вполне нормальная, адекватная своим основным отношениям процедурная модель ослабляется или вовсе приводится в негодность в результате «упрощения», «ускорения» и т. п. (выход: более продуманно проводить мероприятия по совершенствованию нормативной модели процедуры);

в)на процедуру, достаточно успешно реализующую свои основные отношения, возлагается новая, непосильная для нее задача по реализации основных отношений иного, болееслож-

ного тана (выход: грамотное решение вопросов об изменении подведомственности юридических дел, компетенции государственных органов и т. д.);

г)процедура специально строится под определенные основные отношения, у которых нет свое» процедуры, но ее нормативная модель для них заведомо недостаточна: сляба, несовершенна и т. д. (выход: создание адекватных процедурных форм);

д)может иметь место и ситуация смешанного типа, когда основные отношения отрываются от своей, вполне достаточной для них процедурной формы и передаются другой, нс отвечающей потребностям их реализации (выход: создавать новые, более совершенные процедуры или реализовывать основные отношения в их прежней процедурной форме).

Грубые нарушения соответствия между процедурной формой и характером основных отношений были допущены в нашей стране в конце 20-х — начале 30-х гг. прошлого века, когда некоторые категории гражданских дел были вообще изъяты из судебной подведомственности и переданы на рассмотрение других органов. Именно тогда было установлено, что большая часть работников (по перечням I и II, уставам о дисциплине) лишена права обратиться в суд за защитой своих трудовых прав (например, по вопросу о восстановлении на работе)^[59].

По поводу этой же проблематики проявили беспокойство М. М Бабаев и Ю. Д. Блувштейн: «Наличие многочисленных органов и организаций, которые, не будучи правоохранительными в традиционном понимании этого слова и не располагая ни кадрами, подготовленными для принятия ответственных решений, ни надежно отработанной юрисдикционной процедурой, наделены тем не менее правомочиями налагать серьезные взыскания на граждан, что никак не соответствует требованиям правовойзащищенности. О какой защищенности человека можно говорить, если административные комиссии, например, ухитряются рассмотреть на одном заседании до 70 дел»^[60]. И далее: «Не случайно многие родители несовершеннолетних преступников добиваются передачи дела по обвинению их ребенка в суд, где у него будет возможность защищаться, а не в комиссию по делам несовершеннолетних, склонную подчас руководствоваться скорее эмоциями, чем

фактами и законом. Л ведь комиссия может наказать виновного построже суда: три года пребывания в специальном учебно-воспитательном учреждении пострашнее многих- наказаний, назначаемых подросткам судами»^[61].

Временной параметр. Процедура является целостностью, системой не только в статике, но и в динамике. В ней могут быть выделены как динамические элементы, так и динамическая структура. Динамическими элементами, например, процессуальной процедуры является то, что принято именовать стадиями процесса. Динамическом структурой процесса будут целесообразные связи между стадиями.

Целостность процедуры во времени, целостность ее временного развития обусловливает такую неотъемлемую характеристику процедуры, как последовательность в совершении актов поведения, возникновении и прекращении правоотношений, смены одной стадии другой. Сама по себе последовательность определяется содержательным развитием явления, логикой его содержательного развития. Вместе с тем последовательность, как и одновременность, выполняет функции временного измерителя, характеризует развертывание явления во времени, позволяет, хотя и относительно (в соотношении с другими явлениями), определить начало и окончание каждого из последовательно развивающихся событий и тем самым – временную структуру явления.

Вообще календарное время используется в обществе в пяти основных взаимосвязанных формах: датирования, длительности, повторяемости, одновременности, последовательности^[62]. На наш взгляд, три последних формы – это способы характеристики временной структуры явления, временного соотношения его динамических компонентов. И в этом смысле они — очень важный (как и всякие сведения о структуре), но недостаточный источник временных характеристик процедуры. Требуется прямое, непосредственное регламентирование течения процедур RO времени путем установления сроков.

Слово «срок» указывает на временной отрезок, на промежуток времени, имеющий определенную длительность. Сроки и их длительность характеризуют временной параметр процедуры со стороны временного состава.

Сроки могут быть индивидуальными и нормативными. Индивидуальный срок касается конкретного, индивидуально определенного явления и устанавливается на основе датирования: указания конкретных дат Смеет в календарной шкале) начала или окончания срока или того и другого вместе. Нормативные сроки устанавливаются через определение длите ль ногти (протяженности во времени) путем указания определенного количества тех или иных единиц измерения времени (лет, месяцев и т. д.).

В самой нормативной модели, в ее содержательной части должны использоваться только нормативные сроки. Однако полное временное описание процедуры нуждается и в индивидуально определенных сроках. Это обусловлено тем, что нормативные модели процедур содержатся в конкретных нормативно правовых процедурных актах, и индивидуально определенный срок, например, вступления в силу какого-либо нормативно-процедурного акта означает одновременно и срок вступления в действие соответствующей нормативной модели процедуры, т. е. одновременно является и ее временным параметром. Этот момент позволяет иначе взглянуть на природу процедурных актов, регламентирующих порядок введения в действие конкретных нормативно-правовых актов.

Интересные мысли по поводу временного параметра применительно к гражданско-процессуальной процедуре высказал И. М. Зайцев: «В законе содержится также немало сроков, которые устанавливаются указанием на обязательно наступающие юридическое действие или событие. Их начало или окончание ограничено выполнением каких-то действий или событием. Подобные сроки возможны потому, что юридическое производство представляет собой непрерывный ряд последовательно выполняемых действий. Время совершения здесь определяется их соотношением друг с другом в производстве. Достаточно указать до или после какого действия допустима реализация конкретного права, как налицо срок для определенного правомочия. По существу это тоже установленные правовыми нормами промежутки времени, но с иной системой измерения»^[63].

В приведенном высказывании правильно отмечен один из способов установления в законе нормативных сроков: с по-

мощью указания на то или иное событие или действие. Вместе с тем хотелось бы уточнить, что последовательность в процессе (как и в любой процедуре) есть лишь проявление во времени логической последовательности, она не носит прямого временного характера. С временем процедурная последовательность связана лишь постольку, поскольку содержательное разверти ванне процедуры происходит во времени. Так, если суд или иной властный субъект нарушит последовательность и раз витии процесса, например, -переставит-» местами его стадии, то эго нарушение будет носить содержательный, а не временной характер, не будет нарушением сроков.

Правильно расставил акценты в соотношении временного параметра и последовательности применительно к процедуре высвобождения рабочих и служащих с предприятий, из организаций и учреждений Г. Т. Ермошин. Всю процедуру высвобождения он рассматривает как последовательность действий администрации, органа по трудоустройству и работника. При этом на схеме, изображающей эту процедуру, четко выделяет два самостоятельных компонента- временные границы и последовательность совершаемых действий^[64].

Временной параметр процедуры имеет разные аспекты. Это и требование синхронности, одновременного возникновения нормативных моделей процедуры и основных отношений, и вопросы длительности (протяженности во времени) процедуры, и сроки совершения тех или иных процедурных действий. В частности, от реальности сроков и должного их обеспечения различного рода гарантиями зависят эффективность нормативной модели процедуры и состояние законности при ее фактическом осуществлении.

Временной параметр должен соответствовать общей системной природе процедуры: времени должно быть достаточно, причем ровно столько, сколько это необходимо для всех аспектов жизнедеятельности процедурной формы.

Последовательность в процедурно правовой регламентации. Последовательность в развитии содержания является наиболее характерной чертой и важнейшей особенностью всякой процедуры. в том числе и юридической. Практически в каждом определении процедуры фигурирует этот признак.

«Исследовательская процедура. — отмечает Л. Г. Здравомыслов, — может быть представлена в виде определенной последовательности действий исследовательского коллектива, которую необходимо соблюдать, чтобы с наибольшей эффективностью добиться ответа на поставленную проблему»^[65].

Английский ученый-антрополог В. Тэрнер пишет об африканском ритуале: «Ритуал это стереотипная последовательность действии, которые охватывают жесты, слова и объекты, исполняются на специально подготовленном месте и предназначаются для воздействия на сверхъестественные силы или существа в интересах и целях исполнителей»^[66].

Важное значение последовательности стадий придается в правотворческой процедуре^[67].

От того, насколько правильно в процедуре выбрана последовательность осуществления действий, операций, зависят ее совершенство, оптимальность, эффективность. Польский ученый Тадеуш Котарбинский, который известен как специалист н области теории организации и управления, отмечает, что «зачастую само изменение последовательности действий рационализирует всю их полосу»^[68]. Автор приводит в подтверждение этой мысли ряд примеров. В частности, он пишет: «Опыт показывает, что сверять чужой перевод с иностранного языка несравненно быстрее, если вначале читать перевод, а затем соответствующе место оригинала, чем если поступать в обратной очередности»»^[69].

Последовательность является содержательным качеством процедуры, а применительно к ее нормативной модели означает наличие требования строгой регламентации очередности действий: определение того, что должно быть сделано вначале, а что — потом.

Недостаточно четкая регламентация последовательности действий, а тем более отсутствие таковой, приводят к нару-

шению чередования актов поведения в процессе фактической реализации процедурной модели. Отсутствие легальной процедурной регламентации в таких случаях является процедурной пробельностью правового регулирования, фактически снижающей уровень установленных юридических гарантий^[70].

Е. М. Акопова приводит такой пример: «Нарушение последовательности чередования процедур наблюдается в случаях, когда реализация правомочия администрации возможна лишь при условии достижения соглашения с работником. Оно выражается в издании правореализующего приказа ранее достижения такого соглашения»^[71]. И далее она обоснованно заключает, что целесообразно включить в законодательство норму, устанавливающую общий для всех аналогичных случаев порядок чередования процедур, предусматривающий, что достижение соглашения сторон и получение акта, свидетельствующего о согласии соответствующего органа, всегда предшествует изданию правореализующего приказа^[72].

Если последовательность — эго неотъемлемая черта, атрибут всякой процедуры, то почему о ней нужно говорить как об одном из требований, предъявляемых к нормативной модели юридической процедуры? Не правильнее ли было бы рассматривать данное свойство процедуры при анализе ее понятия?

Дело в том, что последовательности в реальной, фактической процедуре, как было показано выше, может быть больше, а может быть меньше: процедура может быть более последовательной и менее. А зависит это в первую очередь от того, в какой степени качество последовательности отражено в нормативной модели процедуры, насколько полно оно регламентируется процедурной формой. На глубину же проработки данного вопроса в нормативной модели влияет характер стоящей перед процедурой цели. Вот эти моменты и обусловили отнесение последовательности к системным параметрам норматив ной модели юридической процедуры.

Возникает другой вопрос: а не является ли последовательность действий единственным объектом процедурной регла-

ментацни? Что еще должно быть отражено в процедурной форме, кроме последовательности в актах поведения?

Видимо, в этом вопросе прежде всего нужно исходить из того обстоятельства, что процедурно правовые нормы — это юридические нормы. Как любые юридические нормы, они регулируют поведение, имеют дело с поведением людей, а следовательно, со всеми теми моментами, которые присущи правовому регулированию вообще Поэтому при анализе содержания процедурной формы нужно ориентироваться как на общие закономерности правового регулирования, так и учитывать специфику процедурной регламентации.

На наш взгляд, нормативная модель процедуры должна определять:

а)целевое назначение процедуры;

б)тип основных отношений;

в)круг лиц. участвующих в процедуре, поскольку для реализации основного отношения могут понадобиться дополни тельные субъекты, помимо тех, что участвуют в основном правоотношении;

г)акты поведения, которые могут или должны совершить участники процедуры;

д)последовательность совершения актов поведения;

е) сроки (время) и место осуществления как отдельных процедурных действий, так и процедуры в целом;

ж)правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры.

Что касается нормативных моделей отдельных видов и типов юридических процедур, то, по мнению В. В Лазарева, правовое регулирование процесса применения права происходит последующим основным направлениям:

1)в нормативных актах указываются необходимость и пределы правоприменения;

2)устанавливаются субъекты правоприменения и круг лиц, участвующих в деле (также порядок их привлечения к процессу);

3)в той или иной мере определяется порядок совершения правоприменительных действий;

4)закрепляется правовой режим доказательств по делу, предпринятых по нему расходов и пр.;

5)до определенной степени (в общей форме) предопределяется результат правоприменения;

6)устанавливаются возможные случаи пересмотра правоприменительных решений;

7)в нормах права предусматривается юридическая ответственность субъектов правоприменения и ее пределы^[73].

Эффективность. С конца 60-х — начала 70-х гг. XX в. правовые явления стали в нашей стране интенсивно изучаться сточки зрения их .эффективности. В течение последующих лет на эту тему и в общей теории права, и в отраслевых юридических науках появилось множество научных статей, монографий, диссертационных работ. Не говоря уже о том, что почти каждый ученый, исследуя то или иное правовое явление, уделял внимание и проблеме pro эффективности. Однако где-то к середине 1980-х этот «бум» пошел на убыль. В чем же причины бурного исследования эффективности права и его последующего спада?

Данная проблема привлекла внимание ученых-юристов своей новизной, возможностью использовать данные математики и раскрыть результаты правового регулирования r количественном измерении, показывая тем самым практическую отдачу и самой правовой науки.

Вместе с тем главной причиной, которая заставила правоведов обратиться к исследованию эффективности права, является сама логика развития юридической науки. Эта логика потребовала выхода за пределы права как замкнутого в себе явления. Не случайно становление теории эффективности совпало по времени с развитием идеи механизма правового регулирования, а в дальнейшем — теории правовой системы. Все эго — проявления одной и той же тенденции в развитии юридической науки: раскрыть закономерности права как явления, развертывающегося вовне, его закономерности как элемента развивающейся правовой действительности. А такой подход логично приводит к необходимости качественной и количественной оценки результативности функционирующей правовой системы. Эту тенденцию правильно охарактеризовал С. 3. Зима- нов: «Сама жизнь, правовая практика требуют, чтобы правовая наука перенесла центр своего внимания на конечный результат действия правовой системы — ее социальную эффективность. Это задача более сложная, чем движение научной мысли в рам-

ках крановых нормативов, ибо при таком подходе правовые нормы оказываются предпосылкой или средством достижения социальной эффективности права, лежащей вне права как системы нормативов»^[74].

Большое влияние на становление данной тенденции оказало и то обстоятельство, что в философской науке параллельно происходило интенсивное становление теории системного подхода, данные которого оказались весьма полезны в изучении процесса и механизма правового регулирования, его эффективности. а в дальнейшем привели к введению в научный оборот понятия «правовая система». Закономерен r этот период и интерес к изучению информационной природы права, а также зарождение теории правовой информации с использованием сведений из кибернетики, математики, социологии.

В чем же причины дальнейшего снижения интенсивности исследований эффективности в сфере права?

Во-первых, проявилась присущая первоначальному этапу формирования всякой научной теории закономерность, связанная г возложением на теорию непосильных задач, появлением неоправданных надежд и своего рода эйфорией со стороны исследователей. Проблема как всегда оказалась сложнее, чем это виделось на первых подступах к ней. Возможности оценки правовых эффектов путем математических измерений, построения формул предстали весьма ограниченными, не оправдали возлагаемых на них надежд. Объективную трудность точного измерения правовых результатов, недостаточность условий и инструментария для перевода социальных ценностей на математический язык отметил В. В. Лазарев в процессе исследования эффективности правоприменительных актов^[75].

Во-вторых, произошло то, что должно было произойти. Исследование эффективности правовой нормативной системы, системы правовых средств в конечном итоге уперлось в общую неэффективность экономической и политической структур общества, в неэффективность той социальной среды, в которой действовало право. Надо заметить, что и развитие теории эффективности во многом объяснялось, может быть., не всегда осознанным стремлением правоведов преодолеть сложивши-

еся в регулируемой правом социальной сфере противоречия собственными средствами и r этом плане где-то напоминало попытки утопающего вытащить самого себя из воды за волосы. Последовавшие же затем серьезные преобразования в российском обществе поставили перед учеными целый ряд принципиально новых задач.

Вместе с тем этап исследования эффективности права не прошел даром. Выла накоплена ценная информация о регулирующем действии права, о способах оценки его результативности. Показателем того, что теория эффективности в основных своих компонентах сложилась, являются ее методологические возможности, позволяющие применить ее на практике. Разработаны, в частности, методологические подходы и методики оценки эффективности отдельной правовой нормы, актов применения права, правосудия. И было бы нерационально отказываться от их использования в исследовании юридической процедуры.

При всей неодинаковости подходов к пониманию эффективности в правовой науке обязательным условием оценки эффективностн отдельных правовых явлений должно быть четкое уяснение двух моментов:

а)об эффективности чего идет речь, каковы границы оцениваемого объекта;

б)какой правовой результат от этого объекта ожидается, в чем состоит его целевое назначение.

Нормативную модель процедуры нельзя сводить ни к отдельной процедурной норме, ни к какой-либо группе процедурных норм Невозможно ее отождествить и с той или иной фактической процедурой. Нормативная модель процедуры есть нормативный эталон, описание идеальной процедуры, т. е. описание того, какой должна быть фактическая процедура. Нормативная модель имеет информационную природу и представляет собой содержание целостной совокупности процедурных норм.

Непосредственной, ближайшей целью НМП является формирование адекватных себе фактических процедур. И если бы процедура не имела служебного характера, не являлась по своей природе средством решения определенной задачи в правовой системе, то эффективность НМП, как и эффективность любой системы правовых правил, могла бы оцениваться сточки зрения того, в какой степени ей соответствуют процедуры, реально складывающиеся в жизни. «Цель правовой нормы (т. е. плани-

руемое состояние регулируемых ею общесгвснных отношений) является эталоном оценки ее эффективности»^[76]. Однако главная задача, под которую строится нормативная модель гой или иной правовой процедуры, — это реализация какого-либо типа основных правоотношений. Поэтому непосредственным объектом исследования при анализе эффективности НМП должна выступать достаточная совокупность соответствующих- фактических процедур с точки зрения того, насколько эффективно они реализуют свои основные отношения. При этом важнейшей задачей является вычленение вклада НМП в достижение конечного результата. Исследователи правовой эффективности сталкивались с такой проблемой и предлагают для ее решения использовать факторный анализ^[77].

О фактических процедурах можно было бы вести речь не как об особом, отдельном объекте анализа эффективности НМП, а просто как о функционировании нормативной модели и оценивать эффективность последней, сравнивая ее цели с результатами, достигаемыми достаточной совокупностью фактических процедур. Это было бы так, если бы нормативную модель не претворяли в жизнь люди, если бы конечные результаты зависели только от состава и структуры НМП, от того, как она построена, т. е. только от нее самой. Например, правосознание субъектов, осуществляющих нормативную модель, уже является для нее внешней средой и должно учитываться как фактор, влияющий на ее эффективность.

Особенно важен учет внешних условий для процессуальных процедур, у которых функционирование и достижение целей зависит от целого ряда факторов. К ним относятся состав и структура компетентных органов, их организационное совершенство. профессиональные и личные качества правоприменителей, степень их нагрузки (объем работы) и условия их труда, материальная обеспеченность правоприменителей и процесса правоприменения в целом, а также иные властные подсистемы. оказывающие влияние на юридический процесс, уровень правосознания и правовой культуры каждого из участников

процесса, состояние законности и правопорядка в обществе, в целом экономический и политический строй общества и др.

Следует учитывать, что внешние условия функционирования НМП могут как уменьшать ее эффективность, так и усиливать, корректировать в сторону увеличения за счет собственных резервов. Речь идет не о «подправлении» процедурного закона, а о том, что незащищенность НМП с какой-либо стороны может быт», компенсирована, например, высоким уровнем правосознания субъектов или квалифицированностью и добросовестностью правоприменителя.

Непосредственное внешнее окружение для НМП создают нормативно-правовые условия се формирования и нормативно-правовые средства ее обеспечения, а также общее совершенство правовой системы.

Важным компонентом внешней среды для НМП является законодательство и прежде всего — те процедурные нормативные акты, в которых она содержится и которые служат формой ее проявления.

Особым элементом внешней среды для НМП являются основные отношения, я если точнее — нормативные модели тех основных отношений, которые процедура призвана реализовывать. Иногда эффективность процедурных норм ставят в зависимость от эффективности основных юридических норм. Так. Д. М. Чечот пишет: «.Поскольку процессуальное право влияет на общественные отношения в связи с применением норм материального права, постольку его эффективность (с точки зрения воздействия на общественные отношения, не входящие в предмет его регулирования) зависит от эффективности при меняемых в процессе осуществления правосудия норм материального права»^[78].

Думается, что эффективность процедурных норм не зависит от эффективности основных норм (даже с точки зрения воздействия на общественные отношения, не входящие в предмет их регулирования). Если, например, гражданские охранительные правоотношения, на которые воздействует гражданский процесс, возникают на основе норм гражданского права, то это не значит, что эффективность норм гражданского процессуального права должна ставиться в зависимость от эффективности

гражданско-правовых санкций. Достаточно того, что процесс эффективно реализует свои основные отношения — гражданские охранительные.

Эффективность НМЛ не должна увязываться с целями основных норм. Это вытекает из служебного характера процедуры и такого требования к НМЛ. как невмешательство в содержание тех норм, которые она должна обеспечивать. Другое дело, что при оценке эффективности НМЛ ее внешнюю связь с основными нормами нужно все-таки анализировать. Это необходимо по гой причине, что эффективность НМЛ зависит от ее соразмерности данным основным нормам, от ее достаточности для реализации именно этих конкретных основных норм и отношений.

На эффективность нормативных моделей процесса оказывает серьезное влияние и степень совершенства закрепленного в процессуальных нормах механизма связи процесса с основными отношениями

Нормативная модель процедуры как система обладает ограниченными возможностями для «подстройки» к внешним условиям r процессе функционирования, поэтому внешнюю среду нужно учитывать как в процессе правотворческого «конструирования» НМЛ, так и путем нормативно правовой регламентации внешних условий, созданием в системе права средств и механизмов, обеспечивающих эффективное функционирование НМЛ

Итак, при оценке эффективности той или иной НМЛ важно точно сформулировать проблемную ситуацию: выяснить целевое назначение процедуры и максимально полно учесть и четко дифференцировать все факторы, влияющие на приближение НМЛ к своей цели. Хотелось бы отметить для решения этой задачи значение деятельностного подхода, необходимого для «распредмечивания» фактического результата функционирования НМЛ, для выяснения вклада в него каждого фактора. В целом же имеющиеся в теории правовой эффективности методики вполне достаточны для того, чтобы, будучи спроецированы на уясненную, зафиксированную проблемную ситуацию, дать довольно полные сведения об эффективности той или иной НМЛ.

На современном этапе развития нашего общества открылись новые возможности, и повысить эффективность юридических процедур, как и правового регулирования вообще, можно, не вдаваясь в особые количественные расчеты, путем демокра-

тизации общества, его гуманизации, через возвышение права в гражданском обществе, основанном на экономическом достоинстве каждого из его членов

Для процессуальных процедур актуальна в этом отношении задача преодоления отчуждения граждан от властных систем государства, установление доверия населения к правоприменительным органам, и прежде всего к суду. Последний должен быть высшей и наиболее авторитетной инстанцией при разрешении любых социальных конфликтов. Судебная процедура, будучи по своей природе важнейшей демократическом процедурой, в нашем обществе пока еще не воспринимается как надежный и сильный защитник справедливости и ущемленных прав, как гарант от произвола и злоупотреблении со стороны власть имущих и других «сильных мира сего»,

Оптимальность. В ряду системных качеств процедуры оптимальность занимает особое место, отражая гармоническую увязку всех параметров НМП как системы и их наиболее полное соответствие ее цели.

Оптимизация как процесс выработки у системы качества оптимальности имеет интегративную направленность. «Идея оптимального соответствия состава, структуры и функций системы ее цели, — пишет системолог (специалист в области исследования систем) Э. Г. Винограй. — играет объединяющую роль по отношению ко всем сторонам и аспектам организационной оптимизации, выступая и роли главного методологического принципа построения организационной теории»^[79].

Проблема оптимальности процедуры привлекает в первую очередь внимание ученых-процессуалистов. Имеется отдельная работа, посвященная оптимальности судопроизводства^[80]. Серьезно проблема оптимальности применительно к судебной процедуре разработана авторами упомянутой выше монографии «Теоретические основы эффективности правосудия».

Оптимальностью правоведы занимаются в основном в связи с изучением эффективности той или иной правовой системы. Причем границы между этими категориями зачастую предстают нечеткими, размытыми. На один из случаев смешения их содержания обратили в свое время внимание А. В. Мицкевич

и И. С. Самощенко. В рецензии на учебное пособие «Проблемы теории государства и права» они пишут: «Совокупность тех “эффективностей” нормы, которые излагаются и главе, но сути дела выступает, как комплексная характеристика нормы, приближающаяся к характеристике оптимальности, а в какой-то мере и к характеристике ее социальной ценности, хотя эффективность лишь одна из сторон последней»^[81].

Так как же соотносятся оптимальность и эффективность? И. Л. Петрухин полагает, что «категория "оптимальность" больше, чем категория “эффективность", подходит для всесторонней характеристики и оценки сложных систем»^[82]. И далее: «Свойства больших систем в кибернетике и теории организации охватываются наиболее емким понятием оптимальности, тогда как эффективность обычно связывается лишь с целевым подходом к системе»^[83].

В этих высказываниях содержится некоторое протнвопоставление эффективности и оптимальности. Конечно, подменять их друг другом не нужно, но и противопоставлять их, считать какое-то одно из них главным, видимо, нс следует. Каждое из них имеет твое функциональное назначение. Что же касается целевого подхода, то не только эффективность, но и оптимальность, впрочем как и любая системная характеристика, имеет смысл лишь в отношении к цели системы.

Эффективность призвана дать итоговую оценку работе системы: она характеризует работу системы «на выходе» Оптимальность же в большей степени связана с решением практических проблем функционирования системы и в этом смысле представляет собой более «заземленную», более приближенную к реальности категорию С учетом сложности оценки эффективности общественных систем значение оптимальности достаточно велико.

Эффективность через сравнение цели и фактического результата характеризует отношение «свойства системы — цель». Оптимальность уходит в систему глубже: она имеет дело с составом и структурой, добиваясь организационного совершенства системы, а также наилучшей для нее инфраструктуры.

Оптимизация отношений системы с внешней средой заключается не только в«подгонке», подстройке системы подвнешние условия, но и предполагает активное воздействие на них системы.

Среди компонентов инфраструктуры следует выделить та кие, от которых зависит жизнедеятельность системы, которые обеспечивают ее существование и функционирование, т. е. находятся «на входе» системы. Сюда принято относить управленческое, ресурсное и информационное обеспечение^[84].

Для НМП управленческое обеспечение будет заключаться, видимо, в се постоянном законодательном совершенствовании, а для фактических процедур оно состоит как в норматив ном управлении со стороны НМП, так и в управленческом воздействии со стороны правоприменительных органов.

Весьма актуальна для процедурного регулирования проблема ресурсного обеспечения. Это подтверждается довольно частым обращением к ней в процессуальной литературе. Например, по поводу расходов на правосудие И. Л. Петрухин пишет: «Вряд ли есть смысл экономить на правосудии. Давно известно, что "дешевое" правосудие в конечном счете дорого обходится государству, обществу»^[85]. И здесь надо добавить (поставив на первое место) ЧЕЛОВЕКУ!

Э. М. Мурадьян и В. Г. Тихиня усматривают прямую связь между демократизмом процедуры и затратами на нес: «Более демократические процедуры требуют дополи и тельных расходов»^[86].

Венгерский ученый-процессуалист Л. Неваи, оценивающий оптимальность как требование, фигурирующее в определении понятия эффективности, полагает, что оптимальность гражданского процесса обеспечивается наиболее благоприятным соотношением следующих показателей:

а)простоты;

б)быстроты;

в)минимальной затраты средств;

г)законности и обоснованности решения^[87].

«В процессе законодательной работы, — пишет автор, — самая большая трудность заключается в том, чтобы найти правильные и целесообразные пропорции в сочетании этих показателей»^[88].

Думается, что на современном этапе разработки проблемы оптимизации юридических процедур следует заняться их типологией, выявлением различных их видов, процессами унификации и дифференциации с тем, чтобы добиваться наибольшего соответствия процедур их основным отношениям.

Важным направлением совершенствования юридических процедур является их проверка на соответствие правам и интересам людей. R такой проверке в особой мере нуждаются процедурные акты ведомственного нормотворчества.

Гарантированность — один из обязательных параметров нормативной модели юридической процедуры. Процедура, будучи по своей природе средством достижения правового результата, своего рода гарантом в правовой деятельности, сама нуждается в правовой защите и в средствах обеспечения: юридических, материальных, организационных и др. Поэтому одним из главных требовании к нормативной модели юридической процедуры является обеспеченность се устойчивого функционирования правовыми средствами. Справедливо пишет о парламентской процедуре В. Выжутович: «Процедуры защищают работу парламента от всякого произвола — административного, ведомственного, группового. Но, как видим, и сами они нуждаются в защите»^[89].

Пример бездействия важнейшего процедурного правила из-за того, что оно не обеспечено механизмом правовой защиты, приводит известный российский цивилист С. Н. Бpaтусь. Он отметил, что среди процедурных норм, регламентирующих порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, есть правило, которым категорически запрещена порочная практика отсылки жалоб именно тем должностным лицам и органам, на действия которых граждане жаловались. Однако противоречащая закону практика рассмотрения жалоб продолжает свое существование, поскольку процедурный акт

не содержит конкретной меры ответственности за подобные нарушения^[90].

Правовые средства обеспечения юридической процедуры можно подразделить на а) специфические меры процедурной «самозащиты» и б) меры правового принуждения Последние, в свою очередь, на правовые санкции и предупредительно-обеспечительные меры.

Под мерами процедурно-правовой самозащиты понимаются такие юридические последствия игнорирования предписаний процедурных норм, которые выражаются в недостижении правового результата. У нарушителя, например, не возникает необходимого ему субъективного права или он не может реалнзовать то право, которое у него имеется. Относительно природы данных мер высказываются различные мнения Так, В. Б. Исаков полагает их формой государственного принуждения. О. Э. Лейст, напротив, не относит их ни к санкциям, ни к мерам государственного принуждения. В обоснование своей точки зрения он приводит следующие аргументы: а) санкции не могут применяться за незапрещенные правом действия; б) невозможно говорить о нарушениях и санкциях, когда нормативные определения порядка совершения юридически значимых действий не сопряжены с предписаниями эти действия обязательно совершить; в) недостижение правового результата не является санкцией, поскольку в ряде случаев, специально предусмотренных законом, этот правовой результат может быть достигнут другим способом либо путем совершения повторных действий, уже соответствующих процедурным правилам: г) в данном случае имеет место отождествление таких свойств права, как формальная определенность и императивность^[91]. Действительно, если процедурный механизм не срабатывает из-за несоблюдения «правил пользования» им, то это не означает, что осуществляется принуждение.

Разграничение мер процедурной самозащиты и мер правового принуждения представляется в теоретическом плане плодотворным, ибо заставляет оценивать первые как самостоятельные правовые явления и более глубоко изучать их специфические черты как особых правовых средств.